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中國綠色金融的法治框架

2019年第02期    作者:文│倪受彬    閱讀 11,290 次

國內外學術界對“綠色金融”并無統(tǒng)一界定?！睹绹鴤鹘y(tǒng)詞典》將綠色金融稱為“環(huán)境金融”（Environmental Finance）或"可持續(xù)金融”（Sustainable Finance），認為綠色金融是研究如何使用多樣化金融工具來保護生態(tài)環(huán)境及保護生態(tài)多樣性，達到環(huán)境保護與經濟發(fā)展的協(xié)調，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。國際組織也提出了各種不同的定義與概念，例如“氣候金融"（Climate Finance），該概念側重于探討為緩解氣候惡化是實施的金融手段。聯(lián)合國基于ESG（環(huán)境、社會與治理）提出“負責任的金融”一般認為其范圍要廣于綠色金融。有中國學者從狹義的角度將綠色金融定義為金融手段是否是綠色的判定，即金融組織、市場和經營行為是否有助于促進環(huán)境資源保護和可持續(xù)發(fā)展1。

一、“綠色金融”概念提出的背景

綠色金融作為后現(xiàn)代化理念及制度設計的組成部分，相較于工業(yè)化為背景的“棕色金融”，其敘事表達的語境發(fā)生了根本變化2。工業(yè)時代的金融體系，強調金融對工業(yè)的融資支持，金融與實體經濟實際上構成生產共同體，金融機構獲得工業(yè)增加值的利息或其他資本利得。雖然，在金融商法的框架內，金融機構與資金獲取方有一定的緊張關系，但是靠信用制度及產品的完善和設計，尚可解決。但是，人們發(fā)現(xiàn)，在金融合約中，社會、環(huán)境風險的承受方與潛在受害方（后代）并不是金融契約的當事人，對合約的簽訂、執(zhí)行及風險分配沒有話語權，或者說是缺位的。

另一方面，隨著科技的發(fā)展，工商企業(yè)（含金融企業(yè)）獲取即期利益的能力與環(huán)境破壞水平均得到極大增長，特別是全球變暖與環(huán)境惡化的顯在或潛在風險被人們警覺，基于環(huán)境的損害而導致的個體或群體損害觸目驚心。政府在獲得稅收增長的同時，也面臨著正當性與民意壓力的責難。隨著全球貿易擴張，氣候變化的跨國影響，可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境領域的國際合作與協(xié)調變得真實和迫切，氣候政治學甚至成為主權國家高度關注的議題?！毒┒甲h定書》《巴黎氣候變化公約》《聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標》（SDG））的簽署及諸多BIT均將綠色發(fā)展納入議題，將地球年度升溫控制在風險水平及采取零排放目標，清潔能源使用等目標及其具體措施終于在21世紀變成了清晰的國際社會協(xié)調的目標，雖然“談得多，而成果少”。

二、綠色金融與金融法的范式轉變

隨著近20年的國際與國內的多方努力，目前的可續(xù)發(fā)展目標已經從倡議變成了行動，更從政府的政策及行政措施，變成了政府、市場、技術方多方參與的集體行動。因為，政府意識到僅僅依靠行政強制手段與補貼、稅收手段效果并不明顯，需要市場，特別是金融市場的法治重構來回應融資、利益與風險分配的結構性變化。負責任的投資（RI），ESG理念及與之相應的金融法制度設計正在質問基于工業(yè)社會的傳統(tǒng)金融法理念與制度，金融資本的提供方應該對融資方的環(huán)境損害計提責任成本，或者說，應該將相對方的環(huán)境政策風險內化為其自身資本與收益體系中，而不能轉嫁給社區(qū)等“利害關系人”。這不僅僅是道德倫理問題，也是基于法律最基本的公平理念的法律問題。從比較法的角度來看，美國《全面環(huán)境響應、補償與負債法案》規(guī)定，銀行必須對客戶造成的環(huán)境污染負責，并支付修復成本3。聯(lián)合國、世界銀行等國際組織近年來一直致力于綠色金融事業(yè)，推出著名的“赤道原則”。近期，巴塞爾委員會開始從綠色發(fā)展的角度修訂《巴塞爾協(xié)議III》 4。

三、中國綠色金融的法治實踐

中國作為新興市場與發(fā)展模式獨特的大國，工業(yè)化與伴隨的城市化、趕超性現(xiàn)代化大國，污染與治理呈現(xiàn)出矛盾與疊加的態(tài)勢，中國經濟的外部依賴性又遭遇發(fā)達國家率先轉型與全球綠色發(fā)展的要求，外部壓力凸顯。而地方政府的GDP沖動又弱化了國家全域環(huán)保執(zhí)法的力度。綠色金融在國際與國內層面從理念、政策、制度與產品角度予以落實與推進正處于上述張力之中。但是，中國意識到“先發(fā)展后治理”的巨大成本與政治壓力，從政策與施政理念上，“十二五”規(guī)劃首次對綠色金融在內的環(huán)境經濟政策進行了統(tǒng)一規(guī)劃。“生態(tài)文明建設”列入執(zhí)政黨的綱領性文件，“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念成為新一代領導集體的政治宣言。從法律層面，我國綠色金融法治框架初見規(guī)模，除了《公司法》《環(huán)境法》與《侵權法》等法律體現(xiàn)公司社會責任、環(huán)境公益訴訟及環(huán)境侵權責任等制度之外，金融機構與監(jiān)管部門密集出臺大量的部門規(guī)章及實施細則等規(guī)范性文件。如，人民銀行等七部委在2016年8月發(fā)布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》提出了發(fā)展綠色信貸、綠色證券、綠色發(fā)展基金、綠色保險，以及完善環(huán)境權益市場、開展地方試點、推動國際合作等八大任務。2018年11月10日，中國基金業(yè)協(xié)會正式發(fā)布《綠色投資指引（試行）》。而證券交易所致力于推進所有上市公司強制披露環(huán)境信息。

中國綠色金融領域的貢獻及其效果獲得全球理性聲音的肯定。聯(lián)合國與其他相關機構對中國節(jié)能與綠色金融的成就給予充分肯定。中國還是世界上跨境綠色債券最大發(fā)行主體。

四、中國綠色金融法治改進的方向

雖然中國綠色金融法治取得矚目成績，但是尚有法治改進的空間。就制度供給而言，尚存在以下亟待改善之處：

1.積極參與全球治理，促進《聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標》等文件的國際法約束力的實現(xiàn)。聯(lián)合國框架下還有很多綠色金融的機構、倡議與實踐，包括一些雙邊、多邊條約，以及世界銀行旗下國際金融公司等機構，目前處于散亂的狀態(tài)。中國作為全球綠色發(fā)展的大國，應積極參與全球治理，積極協(xié)調既有綠色金融宣言、倡議的體系化，在此基礎上促成其構成一個具有國際法約束力的法律架構，使得綠色金融的法律合作的成果更具有執(zhí)行力，減少綠色金融國際合作的重復談判與不確定性成本。

2.盡快落實政策性文件之間的協(xié)調。近年來，環(huán)保部門、科技部門及人民銀行、銀保、證監(jiān)部門均頒布各類政策文件、通知及具體操作流程等指導綠色金融實踐。但是，這些文件一方面存在難以操作的問題，本身僅僅具有宣誓價值，另一方面，文件之間的銜接性不好，缺乏體系與階段性的設計。其中的一個重要原因是部門之間的工作沒有協(xié)調，特別是金融監(jiān)管部門要與環(huán)保、科技部門之間有效對接。據我所知，目前人民銀行負責的綠色金融委員會的成員主要還是金融機構，而對綠色技術標準制定的科技部、綠色評估與環(huán)評的環(huán)保部門則沒有深度參與其中。因為綠色金融涉及到多元利益主體的利益博弈，而且環(huán)境標準具有地域依存性與技術標準化問題，綠色金融絕不僅僅是金融機構單方面即可完成的。

3.除了上述國際合作與國內合作，達成綠色金融法治目標之外，通過市場的力量來設計綠色金融產品并通過市場交易綠色金融產品變得尤其重要，此舉一方面可以減少政府的財政壓力，減少政府財政投入的低效與盲目；另一方面使得企業(yè)的長期資本配置更加合理，有利于金融市場更準確的定價機制的形成和風險熨平，又可減少環(huán)境風險與系統(tǒng)性金融風險。通過構建綠色金融基準定價機制、市場基礎設施建設（如碳交易所）與綠色金融產品設計（綠色保險），通過綠色金融市場價格協(xié)調機制的功能釋放，讓更多的主體參與到綠色金融市場法治化事業(yè)之中。近期中共中央、國務院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》用很大篇幅論及綠色金融產業(yè)市場的發(fā)展愿景，提出“支持香港打造大灣區(qū)綠色金融中心，建設國際認可的綠色債券認證機構。支持廣州建設綠色金融改革創(chuàng)新 試驗區(qū)，研究設立以碳排放為首個品種的創(chuàng)新期貨交易所”?？萍疾颗c上海合作建立“綠色技術銀行總部”，旨在通過金融與綠色科技結合，促進上海全球有影響力的科創(chuàng)新中心城市的建立。

五、綠色金融法律服務市場前景

“綠色金融”強調金融機構應該在綠色信貸、綠色債券融資中關注項目符合國際社會或所在區(qū)域的環(huán)境政策。國家主要通過財政補貼、稅收加重等手段引導金融機構、融資企業(yè)遵循環(huán)境政策及風險評估，中國計劃在太原、桂林、深圳等13個地區(qū)設立創(chuàng)新示范區(qū)，以推動可持續(xù)發(fā)展的綜合改革試點，這其中當然有公共服務法律服務的需求。除此之外，市場化的綠色金融需求潛力更加巨大，金融機構通過設計具有投資價值，特別是設計針對在產品端或項目端通過采用先進綠色技術而降低成本、提高能效的企業(yè)或產品，從而通過金融促進綠色技術的研發(fā)、應用和估值。據預測，2015—2020年，中國綠色發(fā)展的相應投資需求每年大約2.9萬億元，總計17.4萬億元。

除了政府層面與金融主體、融資主體外，綠色金融服務機構尚包括綠色技術的認證評估機構，綠色債券或基金的評級，綠色標準的發(fā)布機構以及專業(yè)法律服務機構等多元綠色金融服務主體。律師作為綠色金融市場的重要參與者，具有巨大的市場重要性。律師可以在綠色金融市場的資金端為銀行、證券與保險、期貨、信托機構提供法律咨詢，比如資金投放國（如一帶一路國家）的環(huán)境政策風險與法律責任風險評估、合規(guī)風險及損失分擔（擔保和保險），對融資主體來說，如何確保綠色技術產權爭議、項目的環(huán)境合規(guī)（立項、環(huán)評與驗收）、利害關系人的訴訟風險和股東責任同樣需要知識產權法、公司法、環(huán)境法甚至刑事法律專家律師的全稱服務。

1.《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國涉外民事關系法律適用法〉若干問題的解釋（一）》第四條（2012年12月23日）。

2.“棕色金融”是指傳統(tǒng)的以石油、煤炭為主導燃料的工業(yè)化進程所對應的融資體系。

3.曾剛、萬志宏：《商業(yè)銀行綠色金融實踐》，經濟管理出版社，2016年12月出版，第31頁。

4.張承惠、謝孟哲(Simon Zadek)：《中國綠色金融：經驗、路徑與國際借鑒》，中國發(fā)展出版社2015年3月版，第12頁。

倪受彬

上海對外經貿大學法學院教授、院長、博士生導師。美國杜克大學訪問教授、上海市曙光學者、浦江人才。中國商法學研究會常務理事，上海市法學會常務理事、上海金融法學研究會副會長兼信托法專業(yè)委員會主任。主持國家社科基金《慈善信托財產保值增值投資法律問題研究》（2018），上海哲社課題《國有商業(yè)銀行資本信托運營法律問題研究》等省部級課題10項，發(fā)表論文核心刊物30余篇，出版專著2本，譯著《結構金融：資產證券化的資本原則》。發(fā)表財經評論文章10余篇。