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行政訴訟法修改：“紅頭文件”應(yīng)能被起訴

    日期：2011-06-15         閱讀：4,015次

    中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，法院不立案檢察院應(yīng)監(jiān)督

1990年10月1日，行政訴訟法實(shí)施，迄今已21年，行政訴訟法開啟了“民可以告官”的時(shí)代，21年后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室人士透露，全國(guó)人大已經(jīng)啟動(dòng)對(duì)行政訴訟法的修改。

行政訴訟法實(shí)施21年，暴露出來的一些問題亟待解決，因?yàn)槌橄笮姓袨椴荒芷鹪V，各地五花八門的紅頭文件、會(huì)議紀(jì)要、實(shí)施意見通知等規(guī)范性文件“堂而皇之”侵犯公民、法人權(quán)益；原告起訴雖然符合法律規(guī)定，但鑒于各種法外因素，有時(shí)候難以立案；因?yàn)楸桓妗肮佟钡膹?qiáng)勢(shì)地位，司法部門還頻頻受權(quán)力干預(yù)。

馬懷德 中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

有些條款不適應(yīng)時(shí)代

新京報(bào)：行政訴訟法實(shí)施21年，怎么評(píng)價(jià)這部法律？

馬懷德：在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，特別是在防止行政機(jī)關(guān)違法行政，救濟(jì)相對(duì)人受到行政行為侵犯的合法權(quán)益這方面發(fā)揮了很好的作用。

但任何一部法律經(jīng)歷了十年二十年，特別是經(jīng)歷了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革后，顯然面臨著修改完善的重任，有些條款不適應(yīng)時(shí)代的變遷和社會(huì)的變化。但行政訴訟法本身的價(jià)值取向、主要的內(nèi)容沒有太大的問題。

新京報(bào)：21年前立法時(shí)很多人反對(duì)，有的公務(wù)員甚至說這部法實(shí)施的話工作就沒法干了。

馬懷德：這個(gè)也正常。在當(dāng)時(shí)是一個(gè)全新的制度，行政機(jī)關(guān)之前是不受司法監(jiān)督的，突然說民可以告官了，而且政府在訴訟中的有些義務(wù)還很具體和明確，有人覺得可能影響了行政機(jī)關(guān)工作的正常開展，影響了行政效率，損害了政府的威信，尤其是政府從面子上很難適應(yīng)。

紅頭文件應(yīng)該可以告

新京報(bào)：行政訴訟法規(guī)定了規(guī)范性文件不可訴，但現(xiàn)實(shí)中五花八門的規(guī)范性文件侵犯公民法人權(quán)益的現(xiàn)象很普遍，比如各種紅頭文件、會(huì)議紀(jì)要等。

馬懷德：起草行政訴訟法時(shí)，考慮到訴訟對(duì)象如果不受任何限制不現(xiàn)實(shí)，所以用了一個(gè)很特別的概念叫具體行政行為，只有具體行政行為才可以被訴。具行行政行為以外的抽象行政行為，比如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章等不可訴，讓基層法院或者中級(jí)法院去審查也不現(xiàn)實(shí)。

新京報(bào)：這些抽象行政行為如何監(jiān)督呢？

馬懷德：當(dāng)時(shí)認(rèn)為行政法規(guī)、規(guī)章和其他抽象行政行為是有其他監(jiān)督途徑的，比如人大可以監(jiān)督、上級(jí)政府可以監(jiān)督，可能會(huì)解決行政法規(guī)、規(guī)章違法不當(dāng)?shù)膯栴}。

新京報(bào)：實(shí)際上，有不少規(guī)范性文件侵犯了公民權(quán)益。

馬懷德：抽象行政行為特別是規(guī)章以下的規(guī)范性文件違法不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象比較普遍，造成的是一種普遍的損害，還鮮有監(jiān)督，有人笑言人大的監(jiān)督太遠(yuǎn)，上級(jí)政府監(jiān)督太軟，自我監(jiān)督就更提不到了。解決抽象行政行為違法的問題顯得更加急迫。

新京報(bào)：修改行政訴訟法有什么可行的辦法來解決這些問題？

馬懷德：行政訴訟法修改的研究幾年前就啟動(dòng)了，多數(shù)人主張把抽象行政行為納入受案范圍，以遏制一些基層地方政府、一些部門利用抽象行政行為損害相對(duì)人權(quán)益的情形，也可以約束和規(guī)范行政權(quán)力，防止濫用。

我們還意識(shí)到，行政決策大多是通過抽象行政行為來實(shí)施的，比如漲價(jià)、限行等，所以更有必要加以有效的監(jiān)督和約束，將抽象行政行為納入訴訟的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟了。

新京報(bào)：是不是所有的抽象行政行為都要納入行政訴訟？

馬懷德：我不贊成把行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章納入行政訴訟，這不太可行。

修改行政訴訟法應(yīng)該有個(gè)基本原則，除了行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方政府規(guī)章不能受理外，其他所有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的不管以什么形式實(shí)施的，只要對(duì)相對(duì)人利益產(chǎn)生了影響，對(duì)公共利益產(chǎn)生了損害，比如以會(huì)議紀(jì)要形式、以行政命令形式作出的，甚至以什么意見的形式，不管是內(nèi)部的還是外部的，不管是名義上是合法的還是違法的，都應(yīng)該接受司法監(jiān)督，納入行政訴訟受案范圍。因?yàn)檫@些文件沒有嚴(yán)格的制定程序，風(fēng)險(xiǎn)度比較高，影響面很廣，如果損害相對(duì)人的合法權(quán)益會(huì)更加嚴(yán)重。

新京報(bào)：這對(duì)法院提出了很高的要求。

馬懷德：是從現(xiàn)在法院受理案件的數(shù)量來看，應(yīng)該說法院可以承受。2010年法院受理的民事案件是600萬件，刑事案件接近78萬件，行政案件只有12萬多，解決行政爭(zhēng)議的司法資源還是充沛的。

法院也有能力解決這類爭(zhēng)議，行政訴訟法實(shí)施了20多年，給各級(jí)法院法官們奠定了審判案件的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

行政訴訟應(yīng)允許調(diào)解

新京報(bào)：現(xiàn)在行政訴訟中是不允許調(diào)解的，有很多人呼吁可以調(diào)解。

馬懷德：行政訴訟規(guī)定不能調(diào)解，主要考慮兩個(gè)方面，一是行政權(quán)力是公權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不得隨意處分、讓渡，二是如果允許調(diào)解，法院和行政機(jī)關(guān)都可能讓原告接受不利的調(diào)解后果，以替代法院判決行政行為違法。

新京報(bào)：但實(shí)際上法院還是在做這種類似的事情。

馬懷德：從行政訴訟法實(shí)施的實(shí)踐來看，不調(diào)解是做不到的，所有的法院都在協(xié)調(diào)，只是避開了調(diào)解這個(gè)詞。

公權(quán)力有很多自由裁量的權(quán)力，比如罰款可以罰100也可以罰500，如果罰500原告不同意，那可以考慮實(shí)際情況更改為200或者300，原告可能就接受了，最終解決了行政爭(zhēng)議。由于行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)，加上中國(guó)人崇尚和為貴，如果能夠有個(gè)妥協(xié)的結(jié)果，可能對(duì)雙方都有利。

起訴難可引入檢察院監(jiān)督

新京報(bào)：有些行使公權(quán)力的部門不能當(dāng)被告，比如黨委、紀(jì)委或者高校，訴訟法修改是否也要考慮解決這個(gè)問題。

馬懷德：行政訴訟的被告只能是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，這是一個(gè)基本原則。

但實(shí)施公權(quán)力的可能不只行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，得從理論上做細(xì)致的分析，比如說學(xué)校行使的一部分公權(quán)力，比如不給學(xué)生發(fā)畢業(yè)證、實(shí)施行政處分，應(yīng)該納入行政訴訟范圍。

但其他主體，比如黨委、紀(jì)委，他們不是行政機(jī)關(guān)，法律上也沒有規(guī)定他們可以行使一部分行政權(quán)力，當(dāng)事人不服這類主體實(shí)施的行為，只能通過其他途徑解決。

新京報(bào)：現(xiàn)實(shí)中還有一個(gè)問題，涉及比較“敏感”的問題時(shí)，比如征地、拆遷、計(jì)劃生育之類的，雖然符合行政訴訟法的規(guī)定，但法院卻不受理。

馬懷德：行政訴訟現(xiàn)在存在一個(gè)很困難的問題，就是原告起訴法院不立案，不受理。法院有時(shí)候考慮和政府的關(guān)系，把一些本該受理的案件拒之門外。最高法院想了很多辦法，比如規(guī)定基層法院不受理可以向上一級(jí)法院提出申訴，讓上級(jí)法院指令下級(jí)法院受理，但實(shí)際上效果不是很明顯。

我主張檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮更多作用，應(yīng)該受理而法院不受理，原告就可以找檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以通過法律監(jiān)督的職能提出檢察建議，要求法院受理案件。如果法院拒不受理，檢察院是不是還可以提起公益行政訴訟，當(dāng)個(gè)別人的權(quán)益受到侵害，支持個(gè)別人提起訴訟，都是可以探索的道路。

具體行政行為可訴

行政訴訟法第二條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

“紅頭文件”不可訴

行政訴訟法第十二條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：……（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令……

法院不受理怎么辦？

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第三十二條 受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級(jí)人民法院申訴或者起訴。

行政訴訟案例

2001年4月

律師喬占祥以鐵道部關(guān)于春運(yùn)漲價(jià)的《通知》未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、未組織聽證，侵害了其合法權(quán)益為由，向北京市第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟，將鐵道部告上法庭。該案一審、二審均敗訴。但在2002年以后，鐵路價(jià)格變動(dòng)都進(jìn)行了聽證。

2008年1月

2006年10月，浙江發(fā)改委公布在杭州“建設(shè)16條道路”但未公布道路名稱。與項(xiàng)目有關(guān)的15名村民請(qǐng)求國(guó)家發(fā)改委責(zé)令浙江發(fā)改委公布。國(guó)家發(fā)改委不予受理。15名村民訴至法院，2008年1月，一中院判決國(guó)家發(fā)改委重新做出審查決定。

2009年1月

上海律師嚴(yán)義明申請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委公開有關(guān)“4萬億”投資的項(xiàng)目、資金和監(jiān)督等情況。國(guó)家發(fā)改委的答復(fù)對(duì)投資計(jì)劃、原則等內(nèi)容做了概述，未涉及具體項(xiàng)目。嚴(yán)義明起訴國(guó)家發(fā)改委，北京高院終審判決不屬于行政訴訟受案范圍，裁定不予受理。（楊華云）