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淺析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任

    日期:2020-04-22     作者:王長友(社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會、上海力帆律師事務(wù)所)

        依據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定:突 發(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的包含自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件 在內(nèi)的 不可抗力事件, 發(fā)公共衛(wèi)生事件 是其中之一的 不可抗力事件。

 要分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任,先要明確政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人在發(fā)事件處置中的法律職責(zé)。

       一、首要職責(zé)是統(tǒng)一思想認(rèn)識

       理論是人們思想認(rèn)識中邏輯思維的表現(xiàn)形式,是人的行動指南,有什么樣的思想認(rèn)識就會指導(dǎo)或產(chǎn)生什么樣的行動。法律意識則是思想認(rèn)識的主觀表現(xiàn)形式之一,在處置公共衛(wèi)生突發(fā)事件中,法律意識之一就是人們對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的一種主觀認(rèn)知和辨識。政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人在發(fā)事件處置中應(yīng)該有怎樣一種思想認(rèn)識、一種法律意識呢?

       依據(jù)毛主席《矛盾論》理論的論述,公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生后,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)意識到:政府及其政府部門工作中的主要矛盾,已經(jīng)變成為防控突發(fā)事件延續(xù)、擴(kuò)展和保障公民生命財產(chǎn)權(quán)益之間的對立統(tǒng)一關(guān)系,政府及其政府部門日常工作中的矛盾都要服從或服務(wù)于這一主要矛盾。此時矛盾的主要方面也隨著處置工作的發(fā)展而變化著。

       在防控突發(fā)事件延續(xù)、擴(kuò)展初期,發(fā)事件產(chǎn)生的危害性和對公民生命財產(chǎn)權(quán)益侵害性表現(xiàn)為矛盾的主要方面,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人此時應(yīng)當(dāng)將主要精力放在防控上。通常來說,這一時期應(yīng)該說是很短促的、很緊急的,如果沒有正確的理論、政策指導(dǎo),沒有正確而充分的思想認(rèn)識準(zhǔn)備,各級政府及其部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人難免就會有或是驚慌失措、或是疲于應(yīng)付、或是粗暴施政等處置行為。

       在防控突發(fā)事件延續(xù)、擴(kuò)展的中、后期,矛盾的主要方面表現(xiàn)為最大限度的保障公民生命財產(chǎn)權(quán)益上,各級政府及其部門主要領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)將主要精力放在最大限度減小損失的同時,盡快恢復(fù)人們正常的生活、生產(chǎn)、工作秩序。

       在這次防控新冠病毒戰(zhàn)役中,正是有了習(xí)近平主席親自領(lǐng)導(dǎo)、精準(zhǔn)施策,中國人民才打贏一場防控新冠病毒的人民戰(zhàn)爭。從理論上說,習(xí)近平主席在親自領(lǐng)導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的這場防御戰(zhàn)中的一系列論述和實踐,是對習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論的豐富和充實。

       二、立即組建或啟動統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一施策的領(lǐng)導(dǎo)班子和工作小組

       政策和策略制定以后,使用干部就成了各級政府及其部門主要領(lǐng)導(dǎo)人的工作,而組建或啟動防控突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)班子和工作小組就是正確使用干部的一種形式,也就是《突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條第二款所規(guī)定的:縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作;根據(jù)實際需要,設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作。

       就發(fā)公共衛(wèi)生事件來說,這個工作小組成員除醫(yī)務(wù)和衛(wèi)生人員及其專家外,還應(yīng)有法律工作者參加。

       我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十條規(guī)定:社會安全事件發(fā)生后,組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點,依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定,采取一項或者多項應(yīng)急處置措施;十六條規(guī)定:縣級以上人民政府作出應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令,應(yīng)當(dāng)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告。

       由此決定了,法律工作者在政府采取一項或者多項應(yīng)急處置措施及向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告時,可以并應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自己專業(yè)的法律知識和業(yè)務(wù)能力,為政府及其政府部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定,采取一項或者多項應(yīng)急處置措施而獻(xiàn)計獻(xiàn)策;為政府及其政府部門向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告而提供法律意見。

       三、統(tǒng)一調(diào)度金融和物資保障

       應(yīng)急處置發(fā)公共衛(wèi)生事件時期,是處于一種非常時期,正如習(xí)主席形容的是一場人民戰(zhàn)爭。采取強(qiáng)有力的手段和政策措施,是處于這種非常時期的一種正確和正常使然。將包括統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一使用金融和物資保障的權(quán)力集各級政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人于一身,既是主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán),也是義務(wù),更是一種法定職責(zé)。

       《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十一條規(guī)定務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取財政措施,保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費。

       第三十二條規(guī)定:國家建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度,完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。

設(shè)區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度。

縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況,與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議,保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給。

這些規(guī)定都賦予各級政府及其政府部門乃至主要領(lǐng)導(dǎo)人采取強(qiáng)有力的手段和政策措施時,所體現(xiàn)的權(quán)、義務(wù)和法定職責(zé)。

       四、處置突發(fā)事件中,貫徹始終的報告制度是各級政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人的重要職責(zé)

       《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條第二款規(guī)定:突發(fā)事件發(fā)生后,發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展,組織開展應(yīng)急救援和處置工作,并立即向上一級人民政府報告,要時可以越級上報

       第十六條規(guī)定:縣級以上人民政府作出應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令,應(yīng)當(dāng)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告

三十八條規(guī)定:縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過多種途徑收集突發(fā)事件信息。

  縣級人民政府應(yīng)當(dāng)在居民委員會、村民委員會和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報告員制度。

  獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織,應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報告。

  第三十九條規(guī)定:地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息??h級以上人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)向本級人民政府相關(guān)部門通報突發(fā)事件信息。專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點和信息報告員應(yīng)當(dāng)及時向所在地人民政府及其有關(guān)主管部門報告突發(fā)事件信息。

有關(guān)單位和人員報送、報告突發(fā)事件信息,應(yīng)當(dāng)做到及時、客觀、真實,不得遲報、謊報、瞞報、漏報。

       第五十九條規(guī)定:發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織對突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行評估,組織受影響地區(qū)盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序,制定恢復(fù)重建計劃,并向上一級人民政府報告。

這一系列規(guī)定都說明,貫徹始終的報告制度是各級政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人的重要職責(zé),更是一種法定職責(zé)。

明確了政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人在發(fā)事件處置中的法律職責(zé)以后,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人不依法履行或不完全履行法律職責(zé),就要承擔(dān)法律責(zé)任,這也就是法律規(guī)定的一種救濟(jì)措施。

       《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定:縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé);涉及兩個以上行政區(qū)域的,由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé),或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。

       這里的負(fù)責(zé),延伸意思就是指要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,這些法律責(zé)任主要包括:

       (民事責(zé)任

依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定:有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件,可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

在這里,被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,未及時返還被征用的財產(chǎn)而造成被征用財產(chǎn)的隱性價值貶損或直接經(jīng)濟(jì)損失的,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人代表政府給予被征用人補(bǔ)償或賠償?shù)模蛯儆诿袷仑?zé)任中一種合同責(zé)任。

       《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定:有關(guān)人民政府及其部門取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施,應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的,應(yīng)當(dāng)選擇利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

       政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人未采取多種措施而侵犯公民、法人和其他組織權(quán)益的,或取的措施未能最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的,其要承擔(dān)的法律責(zé)任,就屬于民事責(zé)任中一種侵權(quán)責(zé)任。

       (行政責(zé)任

依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定:財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

這里的給予補(bǔ)償,就屬于一種行政補(bǔ)償,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人要承擔(dān)的法律責(zé)任,就屬于行政責(zé)任。

       《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十九條規(guī)定:城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要,統(tǒng)籌安排應(yīng)對突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),合理確定應(yīng)急避難場所。

       第二十條規(guī)定:縣級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險源、危險區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險評估,定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控,并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施。

省級和設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險評估,組織進(jìn)行檢查、監(jiān)控,并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施。

縣級以上地方各級人民政府按照本法規(guī)定登記的危險源、危險區(qū)域,應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定及時向社會公布。

第二十一條規(guī)定:縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)及時調(diào)解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛。

此外對突發(fā)事件應(yīng)急處置中不作為、亂作為、粗暴執(zhí)法等行為,《行政處罰法》、《監(jiān)察法》等法律法規(guī)都有相關(guān)處理規(guī)定。  

凡是怠于執(zhí)行或違反上述規(guī)定的政府及其政府部門者,其主要領(lǐng)導(dǎo)人要承擔(dān)的法律責(zé)任,就屬于行政責(zé)任。

       (刑事責(zé)任

凡是怠于執(zhí)行或違反《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)規(guī)定而觸犯刑律的,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)的法律責(zé)任,就要由我國《刑法》調(diào)節(jié)。

例如我國《刑法》關(guān)于瀆職罪規(guī)定中,《刑法》第四百零九條規(guī)定:從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,導(dǎo)致傳染病傳播或者流行,情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役。這就是傳染病防治失職罪。

第四百一十條規(guī)定:國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規(guī),濫用職權(quán),非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地,或者非法低價出讓國有土地使用權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的,處三年以上七年以下有期徒刑。這就是觸犯了非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪的規(guī)定。

凡此種種,政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人要承擔(dān)的法律責(zé)任,就屬于刑事責(zé)任。

       上述為作者從律師的角度,對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任的淺析,供政府及其政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)人或負(fù)責(zé)人參考。



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