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一、基本案情介紹

1998 年9月20日 ，上海市寶山區(qū)某村民委員會(huì)某村民小組與村外人上海市寶山區(qū)楊行鎮(zhèn)某村人周XX簽訂了XX生產(chǎn)隊(duì)牧場(chǎng)租用協(xié)議，將原10畝廢魚(yú)塘承包給周XX經(jīng)營(yíng)使用，租賃期為15年，自 1998年 10月 1日 至 2013年 9月 30日 ，第一年租金為500元/畝，第二年租金為1000元/畝，第三年租金為1500元/畝，第四年后為2000元/畝，后經(jīng)周XX要求就同一牧場(chǎng)簽訂一份為期30年的合同，以上兩份合同皆有村民小組負(fù)責(zé)人簽字，所在村民委員會(huì)簽字蓋章。但隨著上海市郊區(qū)的迅速發(fā)展和土地資源的日益稀缺，當(dāng)?shù)卮逅诘氐耐恋刈赓U價(jià)已飛漲到幾萬(wàn)元/畝/年，當(dāng)?shù)卮迕竦男膽B(tài)也隨之發(fā)生了變化，認(rèn)為以這么便宜的價(jià)格出租給周XX太吃虧了，紛紛要求村民委員會(huì)出面終止30年的租賃合同。面對(duì)自己簽字蓋章過(guò)的兩份合同，又面對(duì)村民的不平情緒，村領(lǐng)導(dǎo)一籌莫解，為維護(hù)村民合法權(quán)益和平息村民矛盾，經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，該村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人委托本律師維護(hù)其合法權(quán)益。 

二、訴訟方案分析與實(shí)施

本律師接案后，首先專(zhuān)赴工商局調(diào)查備案的租賃合同，經(jīng)確認(rèn)工商備案的為期限30年的合同而不是期限15年的合同，經(jīng)仔細(xì)分析研究后，給出如下訴訟初步方案供村領(lǐng)導(dǎo)參考：

方案一：案由定為土地使用權(quán)租賃合同糾紛：以30年的租賃期已超過(guò)法定最長(zhǎng)20年為由，要求確認(rèn)超過(guò)20年后的租賃期無(wú)效，也即確認(rèn)雙方的合同租賃期為20年。

但首先根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地使用權(quán)除宅基地或按規(guī)定轉(zhuǎn)為建設(shè)用地可出租外，不得出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。本案中周XX雖然辦理出了一小部分的建設(shè)用地許可用于牧場(chǎng)飼養(yǎng)奶牛的牛奶的加工經(jīng)營(yíng)，但出租土地大部分土地還屬于農(nóng)業(yè)用地，雙方的合同雖命為“租賃協(xié)議”，但實(shí)際上雙方明確土地用于牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，“牧場(chǎng)租賃協(xié)議”實(shí)際應(yīng)為“牧場(chǎng)承包協(xié)議”，法院立案時(shí)很難按“租賃合同糾紛“受理；其次按照此訴訟方案，最好的結(jié)果無(wú)非是確認(rèn)20年的租賃合同，這與廣大村民要求確認(rèn)15年的租賃合同的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，即使訴請(qǐng)得到法院支持也很難得到廣大村民的滿(mǎn)意。經(jīng)本律師陳述后，村相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)否決了此訴訟方案。

方案二：案由定為農(nóng)村土地承包糾紛：以村民小組違反農(nóng)業(yè)承包法律規(guī)定，私自將生產(chǎn)隊(duì)牧場(chǎng)發(fā)包給村外第三人進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，明顯違反中華人民共和國(guó)《合同法》第52條、《土地管理法》第15條和《農(nóng)村土地承包法》第48條之規(guī)定，應(yīng)屬于無(wú)效合同，要求依法應(yīng)當(dāng)退還我村集體土地，也即要求判令15年和30年的合同都無(wú)效。

那難道方案二就沒(méi)問(wèn)題了嗎？請(qǐng)聽(tīng)筆者如下一一道來(lái)：

《土地管理法》第15條第二款和《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

本案中，村民小組和村外人簽訂的2份“租賃協(xié)議“皆未經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，根據(jù)《合同法》地52條之規(guī)定，應(yīng)屬于無(wú)效合同。

但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》的第2條規(guī)定：發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，以簽訂承包合同時(shí)違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等法律規(guī)定的民主議定原則，或者其所簽合同內(nèi)容違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益為由，以發(fā)包方為被告，要求確認(rèn)承包合同的效力提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，并可通知承包方作為第三人參加訴訟。第25條規(guī)定：人民法院在審理依本規(guī)定第二條所起訴的案件中，對(duì)發(fā)包方違背集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)決議， 越權(quán)發(fā)包的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該承包合同為無(wú)效合同，并根據(jù)當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)，確定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。屬本條前款規(guī)定的情形，自承包合同簽訂之日起超過(guò)一年，或者雖未超過(guò)一年，但承包人已實(shí)際做了大量的投入的，對(duì)原告方要求確認(rèn)該承包合同無(wú)效或者要求終止該承包合同的，人民法院不予支持。但可根據(jù)實(shí)際情況，依照公平原則，對(duì)該承包合同的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

本案所涉協(xié)議自簽訂已近10年，如按照此規(guī)定，要求確認(rèn)承包合同無(wú)效的訴請(qǐng)不會(huì)得到支持，那該如何處理上述問(wèn)題呢？

其實(shí)最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》是后于《合同法》制訂的，但卻先于《合同法》施行，但最高人民法院在制訂上述規(guī)定時(shí)忽視了合同法對(duì)合同無(wú)效的強(qiáng)制性規(guī)定，擅自作出合同超過(guò)一年后無(wú)效變有效的矛盾規(guī)定，隨后出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和最高人民法院有《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》也未對(duì)上述矛盾規(guī)定作修正，《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》仍然有效，那又該如何處理上述矛盾呢？

在與村領(lǐng)導(dǎo)充分溝通后，果斷作出采用方案二作為訴訟方案的決策：首先如萬(wàn)一對(duì)方以承包合同簽訂之日起已超過(guò)一年，并且承包人已實(shí)際做了大量的投入的，對(duì)原告方要求確認(rèn)該承包合同無(wú)效或者要求終止該承包合同的訴請(qǐng)不予支持的抗辯，我方可提出上述規(guī)定已抵觸合同法的相關(guān)規(guī)定為由確認(rèn)無(wú)效；其次如在實(shí)踐上法院還是采信最高院上述規(guī)定，也可要求法院根據(jù)實(shí)際情況，依照公平原則，對(duì)該承包合同的租賃價(jià)格或期限等有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，這也能達(dá)到否定30年合同的目的；最后如因承包合同簽訂之日起已超過(guò)一年使得法院判決不能使村民滿(mǎn)意，廣大村民可依據(jù)判決向有關(guān)政府部門(mén)上訪，要求有關(guān)政府出面解決糾紛。

訴訟方案確認(rèn)后，本律師首先在村領(lǐng)導(dǎo)的安排下，召開(kāi)村民小組會(huì)議，表決是否同意通過(guò)訴訟解決糾紛，經(jīng)過(guò)幾個(gè)小時(shí)筆者的解釋后最后超過(guò)三分之二的村民同意起訴，并選舉兩村民作為訴訟代表，這符合法律規(guī)定的需超過(guò)半數(shù)以上村民提起訴訟的要求。在我方強(qiáng)大的攻勢(shì)下，在起訴前承包人周XX主動(dòng)要求和我方協(xié)商解決上述糾紛，最后雙方達(dá)成了確認(rèn)租賃期為15年的和解協(xié)議，既保護(hù)了廣大村民的合法權(quán)益，也維護(hù)了村土地租賃/承包市場(chǎng)的穩(wěn)定。

    三、筆者建議

1、國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)出面解決最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第25條第二款與合同法等基本法律的矛盾，從法律的效力來(lái)講應(yīng)廢除規(guī)定第25條第二款。

2、實(shí)踐中有些地方法院將本案定為租賃合同糾紛，這明顯不符合憲法和土地管理法有關(guān)集體農(nóng)業(yè)用地不得出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，建議法院要么確認(rèn)租賃合同無(wú)效，要么定為農(nóng)村土地承包合同糾紛。

3、出為發(fā)包方的村民委員會(huì)或村民小組負(fù)責(zé)人，在簽訂、變更承包合同時(shí)，應(yīng)首先就合同內(nèi)容獲得村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，否則到時(shí)由合同無(wú)效造成的經(jīng)濟(jì)損失就不得不承擔(dān)了，同時(shí)還需承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任，但這方面法律卻無(wú)任何相關(guān)規(guī)定，可謂“空缺”。

4、作為承包人的在簽訂、流轉(zhuǎn)和變更承包合同時(shí)應(yīng)注意維護(hù)自己的合法權(quán)益，要避免為簡(jiǎn)單化，認(rèn)為由村民委員會(huì)/村民小組負(fù)責(zé)人簽字蓋章就萬(wàn)事大吉的麻痹大意思想。

5、隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和土地資源的日益稀缺，原來(lái)用于農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)村集體土地被大量出租，有的村民委員會(huì)干脆自己在上面建造廠房用于出租，有的則出租土地后允許租賃戶(hù)在上面大興土木，以上的違章建筑給以后的動(dòng)拆遷分配和合同期滿(mǎn)房屋的處分帶來(lái)了大量的糾紛源頭，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)上述問(wèn)題能出臺(tái)一個(gè)較合理的法律規(guī)定。