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2020年12月28日應急管理部第39次部務會議審議通過《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》自2021年8月1日起施行。《規(guī)定》將填補我國消防法律體系的一處空白——居民住宅建筑消防管理中的責任基礎問題。《規(guī)定》第四條規(guī)定：“高層民用建筑的業(yè)主、使用人是高層民用建筑消防安全責任主體，對高層民用建筑的消防安全負責?！笔敲鞔_高層建筑的責任主體的基本條款?！兑?guī)定》明確了業(yè)主、使用人的消防安全責任，需要明確的是有些消防安全責任是需要業(yè)主、使用人個人承擔的，比如說《規(guī)定》第七條第（四）項規(guī)定的“確保疏散通道、安全出口、消防車通道暢通”，但是對住宅小區(qū)而言，更多的消防責任承擔主體很難是某一個業(yè)主，比如說第七條規(guī)定的：“（三）組織開展防火巡查、檢查，及時消除火災隱患；（五）對建筑消防設施、器材定期進行檢驗、維修，確保完好有效；”這些責任的承擔主體應當是全體業(yè)主或某一棟的部分業(yè)主，當然，全體業(yè)主或部分業(yè)主可能不能直接來履行上述法定義務，而往往是通過聘請物業(yè)服務企業(yè)來完成上述具體工作，作為法律上的責任主體的代表人，業(yè)委會和全體業(yè)主在消防安全，乃至房屋安全方面應當履行怎么樣的職責呢？在此，筆者以此展開討論，與各位讀者分享：
從《規(guī)定》本身的具體條款來看，其并未直接規(guī)定業(yè)主委員會或者作為全體業(yè)主組成的業(yè)主的職責，而是在《規(guī)定》的第七條規(guī)定了高層公共建筑的業(yè)主單位、使用單位應當履行的消防安全職責，在第九條規(guī)定高層住宅建筑的業(yè)主、使用人應當履行的消防安全義務?！兑?guī)定》未直接規(guī)定業(yè)委會的職責與義務，并不能說是立法上存在重大不足，因為從全國來看，業(yè)委會成立的比例并不高，更多的小區(qū)未成立業(yè)委會，另外，《規(guī)定》界定的業(yè)主的職責與義務，至于業(yè)主內部如何承擔，則應當按照民法典物權篇建筑物區(qū)分所有權的相關規(guī)定來界定業(yè)主、部分業(yè)主或全體業(yè)主最終的職責與義務，而不需要《規(guī)定》給出明確的答案。
根據(jù)《規(guī)定》相關條款，筆者認為下屬義務和責任應當由業(yè)委會、業(yè)主大會來承擔。就業(yè)委會和業(yè)主大會的職責而言，根據(jù)《規(guī)定》第七條，筆者認為應當作好以下工作：督促業(yè)主遵守消防法律法規(guī)，建立和落實消防安全管理制度；代表業(yè)主明確消防安全管理機構或者消防安全管理人員；督促和物業(yè)服務人組織開展防火巡查、檢查，及時消除火災隱患；檢查并確保疏散通道、安全出口、消防車通道暢通；要求物業(yè)服務人或其它維保單位對建筑消防設施、器材定期進行檢驗、維修，確保完好有效；嚴格按照《物業(yè)服務合同約定》監(jiān)督服務單位組織消防宣傳教育培訓，制定滅火和應急疏散預案，定期組織消防演練；督促物業(yè)服務人按照規(guī)定建立專職消防隊、志愿消防隊（微型消防站）等消防組織；督促業(yè)主、物業(yè)服務企業(yè)法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全職責。
就業(yè)委會、業(yè)主大會的義務而言，應當依法履職，督促業(yè)主和使用人履行消防安全義務，并切實承擔起業(yè)主大會、業(yè)主委員會的義務：
制定并要求業(yè)主、使用人遵守住宅小區(qū)防火安全公約和管理規(guī)約約定的消防安全事項；要求業(yè)主、使用人按照不動產權屬證書載明的用途使用建筑；監(jiān)督物業(yè)服務人或其它服務主體做好消防安全工作；依法召開業(yè)主大會，按照法律規(guī)定承擔消防服務費用以及建筑消防設施維修、更新和改造的相關費用；督促物業(yè)服務人維護消防安全，保護消防設施，預防火災，報告火警，成年人參加有組織的滅火工作；要求業(yè)主履行法律、法規(guī)規(guī)定的其他消防安全義務。
這里，需要說明的是，如果小區(qū)未成立業(yè)主大會，選舉業(yè)委會情況下，業(yè)主大會、業(yè)委會職責與義務又該如何履行呢？
根據(jù)以上消防責任的分析，我們來談談就整個房屋安全來看，業(yè)委會業(yè)主大會的義務與責任又該如何履行呢？這里需要說明的是，即使未成立業(yè)主大會，從法律上也不能減免業(yè)主對消防設施設備的維修責任，比如說消防設備需要更換，仍然應當由全體業(yè)主來承擔相應的費用，無非是誰來具體操作費用承擔的流程問題，從目前相關規(guī)定看，筆者認為有幾個渠道來操作：一是由居委會代行業(yè)委會的職責，這在住建部《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》中有明確規(guī)定，不再贅述；二是由物業(yè)服務企業(yè)組織業(yè)主來召開業(yè)主大會進行相關的維修事項，法律上并不禁止物業(yè)服務企業(yè)來組織業(yè)主進行表決小區(qū)公共事務；三是由政府相關部門來啟動相關流程，比如說有些地方有維修資金緊急使用的流程，政府相關部門根據(jù)小區(qū)安全的需要來及時啟動維修。至于督促業(yè)主義務的履行，物業(yè)服務企業(yè)和政府相關部門也可以進行操作。
其實，消防安全的責任主體的界定問題，是房屋安全責任界定的縮影，目前，隨著房屋年限增長，設施設備的老化日益嚴重，如何界定業(yè)主大會、業(yè)委會在房屋安全管理責任筆者在消防責任的基礎上進行引申，以期對明晰房屋安全責任有所幫助。2021年3月1日起施行《上海市房屋使用安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對業(yè)主、業(yè)委會、業(yè)主大會物業(yè)服務企業(yè)的房屋安全職責有所界定，筆者在此基礎上，對房屋安全中的業(yè)主大會、業(yè)主委員會的職責與義務展開說明：
根據(jù)《辦法》第十三條（業(yè)主大會和業(yè)主委員會責任）規(guī)定：業(yè)主大會依法通過管理規(guī)約等形式，對物業(yè)管理區(qū)域內的房屋使用安全事項予以明確。業(yè)主委員會應當依法履行下列房屋使用安全責任：（一）督促房屋使用安全責任人、房屋使用人履行本辦法規(guī)定的相關義務；（二）監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)履行房屋使用安全管理責任；（三）按照相關規(guī)定和約定，籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測鑒定、維修養(yǎng)護和更新改造等；（四）配合有關部門、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府或者街道辦事處開展的房屋使用安全監(jiān)督管理工作；（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他房屋使用安全責任。業(yè)主大會決定實施自行管理的，應當在自行管理事項中明確自行管理執(zhí)行機構的房屋使用安全管理責任。
這里需要重點討論的是《辦法》第十三條第二款第（三）的規(guī)定：“按照相關規(guī)定和約定，籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測鑒定、維修養(yǎng)護和更新改造等；” 2021年3月22日晚7時許，上海市黃浦區(qū)西凌新村小區(qū)一棟高樓的外立面突然脫落，一名路過女子被砸中不幸身亡，目前，整個小區(qū)的外立面仍然未進行全面的維修工作，根本原因是費用太高，業(yè)主不愿意承擔。業(yè)委會的履職成為一紙空文。雖然房屋安全涉及業(yè)主眾多，往往不是一般的安全問題，而是一個公共安全問題，如何讓業(yè)委會、業(yè)主大會真正履職，在此筆者提出自己一些個人觀點與各位分享：
一是加強安全監(jiān)管。對于公共安全，政府的管理責任不可推卸，政府相關部門應當對房屋使用安全責任人采取治理措施的情況進行動態(tài)跟蹤；對于未采取有效治理措施的，應當督促治理，設立警示標識、劃定警示區(qū)域，并對相關信息進行公示。
二是強化主體責任。按照“誰的房屋誰負責”的基本要求，明確業(yè)主和使用人的法定責任，如未及時履行相關責任的，則應當依法承擔行政處罰或其它責任。如房屋使用安全責任人未按照要求對房屋進行安全檢查的，可以房屋管理部門責令限期改正；逾期不改正的，可進行罰款。應當進行維修而未進行維修的，亦應當進行嚴厲的行政處罰。
三是建立可操作的緊急維修制度。房屋使用安全責任人應當按照規(guī)定對房屋進行日常維護、安全隱患處理、采取治理措施的，涉及房屋共用部分的維修、更新和改造等費用，依法在專項維修資金中列支，對于涉及到房屋安全的維修問題，業(yè)主委員會未及時啟動的，政府則應當依法啟動緊急維修，而無需再召開業(yè)主大會表決。在這個過程中，政府必然敢于承擔責任，而不能在業(yè)主不同意見面前，無所作為。
四是重大安全落實“代執(zhí)行”制度?！按鷪?zhí)行”制度是指行政強制執(zhí)行機關或第三人代替履行行政行為所確立的可代替作為義務,并向義務人征收必要費用的強制執(zhí)行措施，例如，拆除違章建筑時，人民法院可先請人代為拆除，再由義務人支付費用。由于房屋安全涉及到公共利益，作為政府機關可以通過行政行為確定房屋安全責任人的義務，如果安全義務責任人不履行的，則由政府啟動“代執(zhí)行”，以保證公共之安全，目前，在拆除違章建筑中使用較多，但是對涉及到房屋安全維修時鮮有使用，這一制度不管是行政法律法規(guī)規(guī)定看，還是現(xiàn)實需求看，均有較大可行性，比如說外墻脫落安全風險，在業(yè)主、業(yè)委會不進行依法維修時，政府完全可以啟動“代執(zhí)行”這一法律強制執(zhí)行措施，以保證公共安全。
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