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非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)近年來得到迅猛的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年中國(guó)電子支付的市場(chǎng)規(guī)模為2743億元，2009年為5766億元，2010年達(dá)到10858億元，環(huán)比增長(zhǎng)96%。且根據(jù)艾瑞咨詢最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年一季度中國(guó)第三方網(wǎng)上支付市場(chǎng)交易規(guī)模達(dá)到3650億元，環(huán)比上漲3.2%，同比漲幅達(dá)到102.6%。預(yù)計(jì)到2012年，中國(guó)電子支付行業(yè)交易規(guī)模將超2萬億元。
由于非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的巨大規(guī)模和高速發(fā)展，對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)、全面的監(jiān)管就成為政府監(jiān)管部門的重要課題。作為政府監(jiān)管體系建設(shè)的里程碑式事件，中國(guó)人民銀行頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（“《辦法》”）已于2010年9月1日起開始施行?！掇k法》初步搭建了人民銀行對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管框架。
本文主要對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系及監(jiān)管原則進(jìn)行分析，為非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展提出一些有益的建議。
一、 非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體
非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)，是指一些和產(chǎn)品所在國(guó)家以及國(guó)外各大銀行簽約、并具備一定實(shí)力和信譽(yù)保障的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)提供的交易支持平臺(tái)。支付寶、財(cái)付通等即為公眾所熟悉的第三方支付平臺(tái)。
從上述定義中可以看出，第三方支付涉及三方主體，即銀行、交易雙方、支付機(jī)構(gòu)，涉及兩類法律關(guān)系：支付法律關(guān)系和商品交易法律關(guān)系。
由于非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)主要涉及支付、結(jié)算行為，因此，執(zhí)行中國(guó)貨幣與結(jié)算監(jiān)管任務(wù)的中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)是對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
同時(shí)，非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)又不是單純的支付業(yè)務(wù)，實(shí)際上與非金融機(jī)構(gòu)搭建的商品交易平臺(tái)和商品交易又是密切相關(guān)的。因此，與商品交易有關(guān)的工商部門也應(yīng)當(dāng)為非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體之一。特別是在支付服務(wù)協(xié)議的監(jiān)管方面，工商部門可以發(fā)揮監(jiān)督公平交易行為的職能。
二、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管
市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是從源頭上對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理?！斗墙鹑跈C(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第3條規(guī)定：“非金融機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)本辦法規(guī)定取得《支付業(yè)務(wù)許可證》，成為支付機(jī)構(gòu)。支付機(jī)構(gòu)依法接受中國(guó)人民銀行的監(jiān)督管理。未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，任何非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得從事或變相從事支付業(yè)務(wù)?！?br /> 《辦法》第8條規(guī)定了《支付業(yè)務(wù)許可證》的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備的條件：
（一）在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的有限責(zé)任公司或股份有限公司，且為非金融機(jī)構(gòu)法人；
（二）有符合《辦法》規(guī)定的注冊(cè)資本最低限額；
（三）有符合《辦法》規(guī)定的出資人；
（四）有5名以上熟悉支付業(yè)務(wù)的高級(jí)管理人員；
（五）有符合要求的反洗錢措施；
（六）有符合要求的支付業(yè)務(wù)設(shè)施；
（七）有健全的組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理措施；
（八）有符合要求的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和安全保障措施；
（九）申請(qǐng)人及其高級(jí)管理人員最近3年內(nèi)未因利用支付業(yè)務(wù)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)或?yàn)檫`法犯罪活動(dòng)辦理支付業(yè)務(wù)等受過處罰。
根據(jù)《辦法》第13條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)依法受理符合要求的各項(xiàng)申請(qǐng)，并將初審意見和申請(qǐng)資料報(bào)送中國(guó)人民銀行。中國(guó)人民銀行審查批準(zhǔn)的，依法頒發(fā)《支付業(yè)務(wù)許可證》，并予以公告?！吨Ц稑I(yè)務(wù)許可證》自頒發(fā)之日起，有效期5年。支付機(jī)構(gòu)擬于《支付業(yè)務(wù)許可證》期滿后繼續(xù)從事支付業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在期滿前6個(gè)月內(nèi)向所在地中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)提出續(xù)展申請(qǐng)。中國(guó)人民銀行準(zhǔn)予續(xù)展的，每次續(xù)展的有效期為5年。”
《辦法》這些條文明確了非金融支付機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的實(shí)質(zhì)要求與程序要件。
三、反洗錢監(jiān)管
由于非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)涉及巨額數(shù)量的資金往來，且第三方支付機(jī)構(gòu)通常不能完全控制有關(guān)交易的合法性與真實(shí)性，因此，非金融機(jī)構(gòu)支付體系非常容易成為不法分子進(jìn)行洗錢的工具。因此，對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行反洗錢監(jiān)管勢(shì)在必行。在反洗錢監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：
（一）原則性與過渡性相結(jié)合
反洗錢是一個(gè)系統(tǒng)工程。因?yàn)?，非法資金宛若流水，總是流往監(jiān)管水平最低的地方。反洗錢體系任何部分的監(jiān)管失控，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)反洗錢體系的失靈。因此，反洗錢體系的系統(tǒng)性要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)在反洗錢方面奉行同樣的標(biāo)準(zhǔn)。此外，從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度來看，非金融機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的反洗錢責(zé)任。因此，從長(zhǎng)期來看，非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行與金融機(jī)構(gòu)相同或相似的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)。
同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)是一個(gè)新生事物，它本身是市場(chǎng)和金融創(chuàng)新的產(chǎn)物。因此，應(yīng)當(dāng)適度給與其創(chuàng)新與發(fā)展空間。同時(shí)，非金融支付機(jī)構(gòu)在反洗錢方面的經(jīng)驗(yàn)非常缺乏，也需要逐步適應(yīng)的過程。因此，我們建議反洗錢監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)給予非金融支付機(jī)構(gòu)一個(gè)過渡期，在過渡期內(nèi)對(duì)非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢要求適當(dāng)降低，但過渡期結(jié)束后必須適用嚴(yán)格的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)和要求。
（二）一般性和具體性相結(jié)合
有效的反洗錢措施既有其一般普遍適用的規(guī)則，又必須針對(duì)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域有不同的特殊規(guī)定。在制定非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)反洗錢監(jiān)管措施時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)既應(yīng)當(dāng)把普遍適用的反洗錢措施運(yùn)用于非金融支付機(jī)構(gòu)，又必須考慮到非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的特殊性，制定切合行業(yè)特點(diǎn)的反洗錢監(jiān)管措施。
四、技術(shù)監(jiān)管
非金融機(jī)構(gòu)支付涉及到網(wǎng)絡(luò)支付、手機(jī)支付等技術(shù)領(lǐng)域，并與銀行支付結(jié)算體系相聯(lián)接，與傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)相比，其技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)比較大，影響面廣。因此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮對(duì)非金融支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。在技術(shù)監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定與金融機(jī)構(gòu)相同的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確技術(shù)操作規(guī)范，要求非金融機(jī)構(gòu)建設(shè)符合要求的技術(shù)安全基礎(chǔ)設(shè)施。
五、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)
與非金融支付機(jī)構(gòu)發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系的消費(fèi)者主要在以下方面需要政府監(jiān)管部門的保護(hù)：
（一）客戶備付金安全
客戶備付金主要存在以下風(fēng)險(xiǎn)：
1.被非金融機(jī)構(gòu)挪用風(fēng)險(xiǎn)。
2.客戶備付金被視為非金融機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)，被第三方查封、凍結(jié)、執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)人民銀行的《辦法》規(guī)定，客戶備付金獨(dú)立于非金融支付機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)，客戶備付金應(yīng)當(dāng)獨(dú)立保管在商業(yè)銀行的單獨(dú)賬戶中。通過商業(yè)銀行的獨(dú)立保管行為，有效地防范了非金融支付機(jī)構(gòu)挪用客戶備付金的風(fēng)險(xiǎn)和被第三方查封和執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。我們建議，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制規(guī)定，在非金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行簽訂的備付金存管協(xié)議中，明確規(guī)定商業(yè)銀行對(duì)客戶備付金使用的監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)禁備付金挪用。此外，在客戶與非金融支付機(jī)構(gòu)簽署的支付服務(wù)協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)明確客戶授權(quán)非金融支付機(jī)構(gòu)代表其簽署備付金存管協(xié)議，并向客戶共示備付金存管協(xié)議的內(nèi)容。原因是，備付金是客戶的財(cái)產(chǎn)，支付機(jī)構(gòu)只有得到財(cái)產(chǎn)所有人的授權(quán)方可進(jìn)行財(cái)產(chǎn)的處置。
《辦法》還規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)的實(shí)繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。這些措施有力地保證了客戶備付金的安全。
美中不足的是，《辦法》僅是一個(gè)部門規(guī)章，其效力層次較法律、行政法規(guī)為低。我們建議在法律上明確客戶備付金獨(dú)立于非金融支付機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的規(guī)則。
（二）備付金利息的歸屬問題
備付金沉淀資金是指停留在第三方支付機(jī)構(gòu)賬戶中的、用于買賣雙方待結(jié)算交易貨款的總和，利息來源于沉淀的備付資金。目前，作為行業(yè)中通行的慣例，備付金的利息歸屬于支付機(jī)構(gòu)。但是，除非在客戶與支付機(jī)構(gòu)的支付服務(wù)協(xié)議中明確規(guī)定利息歸支付機(jī)構(gòu)所有，否則，備付金的利息應(yīng)當(dāng)歸屬于備付金的主人———客戶所有。
若客戶與支付機(jī)構(gòu)的協(xié)議中規(guī)定備付金利息歸屬支付機(jī)構(gòu)，則支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與備付金存管銀行約定，逐日將每日產(chǎn)生的利息劃出備付金賬戶，否則，容易產(chǎn)生客戶資金與支付機(jī)構(gòu)自有財(cái)產(chǎn)的混淆。這些應(yīng)當(dāng)在備付金存管協(xié)議中予以明確。
（三）客戶信息安全問題
非金融支付機(jī)構(gòu)在支付服務(wù)過程中掌握了大量的客戶信息。我們建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以銀行保護(hù)客戶信息的標(biāo)準(zhǔn)要求支付機(jī)構(gòu)保護(hù)其客戶信息。
（四）支付服務(wù)協(xié)議的監(jiān)管
非金融支付機(jī)構(gòu)的支付服務(wù)協(xié)議屬于合同法上的格式條款。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)各非金融支付機(jī)構(gòu)的支付服務(wù)協(xié)議的公平性進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶徍?，并在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，出臺(tái)適用于各類支付活動(dòng)的支付服務(wù)協(xié)議制定指引。
六、結(jié)論
綜上，非金融機(jī)構(gòu)的支付業(yè)務(wù)有著廣闊的發(fā)展前景。目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系框架，但還需要不斷完善具體監(jiān)管措施，最終建立一個(gè)既可以為支付行業(yè)的發(fā)展提供規(guī)范和保障，又能為行業(yè)的發(fā)展留足創(chuàng)新和發(fā)展空間的監(jiān)管體。
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