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陸 艷：市律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員
隨著社會(huì)的發(fā)展，城市市政建設(shè)和舊城區(qū)改造步伐的加快，城市房屋拆遷矛盾也日益突出，成為最易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)敏感領(lǐng)域。城市房屋拆遷是我國(guó)一項(xiàng)獨(dú)特的制度，其產(chǎn)生的根源緣于我國(guó)土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)的分離以及土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。提及城市房屋拆遷就必須談到房屋強(qiáng)制執(zhí)行制度。無(wú)論從程序上還是實(shí)體上，但凡是中國(guó)成年的完全民事行為能力人都能說(shuō)出不下三條理由，鳳凰衛(wèi)視評(píng)論：中國(guó)式拆遷，一半是暴力，一半是暴利?；诖?，本文擬對(duì)城市房屋征收中的強(qiáng)制執(zhí)行制度進(jìn)行研究。
一、幾個(gè)典型案例
2003年下半年以來(lái)，湖南省嘉禾縣政府在珠泉商貿(mào)城項(xiàng)目建設(shè)中，打出了這樣的標(biāo)語(yǔ)：“誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。以行政命令搞強(qiáng)制拆遷，并要求縣里的公職人員負(fù)責(zé)各自親屬的拆遷工作，否則將被暫停工作、停發(fā)工資，當(dāng)?shù)匾恍┤罕妼?duì)此反響強(qiáng)烈。
2009年11月13日早晨，在成都市金牛區(qū)女老板唐福珍所在的天回鎮(zhèn)金華村發(fā)生一起惡性“拆遷”事件，女主人以死相爭(zhēng)最終未能阻止政府組織的破拆隊(duì)伍，最后“自焚”于樓頂天臺(tái)，燒得面目全非。
2010年宜黃事件。官員撰文說(shuō)，沒(méi)有拆遷就沒(méi)有新中國(guó)?！皬哪撤N程度上說(shuō)，沒(méi)有強(qiáng)拆就沒(méi)有中國(guó)的城市化，沒(méi)有城市化就沒(méi)有一個(gè)個(gè)‘嶄新的中國(guó)’，是不是因此可以說(shuō)沒(méi)有強(qiáng)拆就沒(méi)有‘新中國(guó)’？”
沒(méi)有拆遷，你們知識(shí)分子吃什么？中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展所研究員于建嶸在江西萬(wàn)載縣講課，號(hào)召大家不要去拆老百姓房子。該縣縣委書(shū)記就拆遷問(wèn)題與其發(fā)生觀念之爭(zhēng)。于建嶸：“假如拆的是你家的房子，你怎么辦？”萬(wàn)載縣委書(shū)記陳曉平：“發(fā)展就要強(qiáng)拆，不然你們吃什么？”
種種上述的例子舉不勝舉，可以說(shuō)目前城市房屋拆遷已上升為尖銳的社會(huì)敏感問(wèn)題。究其原因，強(qiáng)制拆遷制度是被多方詬病的問(wèn)題癥結(jié)。強(qiáng)制拆遷制度是我國(guó)城市房屋拆遷中的一項(xiàng)重要制度，但是近幾年來(lái)，強(qiáng)制拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了一些惡性事件，由強(qiáng)遷引發(fā)來(lái)的一系列血案也比比皆是，越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注。
二、城市房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行的概念與性質(zhì)
行政強(qiáng)制執(zhí)行是現(xiàn)代法治的產(chǎn)物，我們所討論的行政強(qiáng)制執(zhí)行以公權(quán)力、私權(quán)利的分立為前提。嚴(yán)格區(qū)分公權(quán)力、私權(quán)利的分立，為保障公民基本權(quán)利，須從制度上限制公權(quán)力行使的空間與范圍、程序，賦予行政相對(duì)人陳述、申辯、救濟(jì)權(quán)力。
縱觀拆遷所引發(fā)的各類(lèi)血案，強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)所暴露出來(lái)的問(wèn)題最為嚴(yán)重。強(qiáng)制執(zhí)行，分為強(qiáng)制執(zhí)行民事義務(wù)、刑事義務(wù)以及行政法上的義務(wù)諸類(lèi)。而城市房屋征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》征求意見(jiàn)以及公布實(shí)施期間，媒體概而以“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”稱(chēng)謂。
《征收條例》沒(méi)有授權(quán)政府強(qiáng)制執(zhí)行，因此，在公權(quán)力尚未得到有效限制，司法公正性尚待強(qiáng)化之際，我們需要做的是嚴(yán)格強(qiáng)制執(zhí)行制度，力圖將強(qiáng)制執(zhí)行制度納入法制化渠道。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布實(shí)施以前，有關(guān)強(qiáng)制拆遷的立法，基本散見(jiàn)于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、建設(shè)部城市房屋拆遷裁決工作規(guī)程以及各省、地、市、縣區(qū)的規(guī)定。而這些關(guān)于房屋強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定都趨于原則性，對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行的程序、條件等都規(guī)定得不完備，或者實(shí)際操作大相徑庭。例如，對(duì)于強(qiáng)制拆遷而言，理論上必須安置到位即必須提供周轉(zhuǎn)房，但現(xiàn)實(shí)中大量的強(qiáng)制拆遷并無(wú)周轉(zhuǎn)房。
在法理上，行政強(qiáng)制措施是行政強(qiáng)制框架的重要組成部分。筆者把城市房屋征收中的強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)定為先予執(zhí)行行為，這種行為以行政基礎(chǔ)行為（拆遷行政裁決）做出之后但又未最終發(fā)生法律效力（因此時(shí)被拆遷人有3個(gè)月的可申請(qǐng)復(fù)議或起訴的法律救濟(jì)期限并且還可能已申請(qǐng)復(fù)議或起訴，尚無(wú)生效裁決）便實(shí)行行政強(qiáng)制執(zhí)行行為特征。
新出臺(tái)實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》對(duì)于人民法院依法受理行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)、作出裁定和強(qiáng)制執(zhí)行等規(guī)定，是一大進(jìn)步。但是在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中似乎也碰到了一系列的問(wèn)題，筆者在后續(xù)的闡述中重點(diǎn)談?wù)撓嚓P(guān)的法律缺陷。
三、我國(guó)城市房屋征收中強(qiáng)制執(zhí)行制度的法律缺陷
（一）程序問(wèn)題
城市房屋征收中正當(dāng)程序的失范，給城市房屋征收的順利進(jìn)行蒙上了厚重的陰影，帶來(lái)了很多負(fù)面效應(yīng)。既弱化了財(cái)產(chǎn)權(quán)，又增加了征收的社會(huì)成本。
正當(dāng)程序起源于英國(guó)普通法中的“自然正義”原則。在現(xiàn)代國(guó)家，正當(dāng)程序是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約的必不可少的要素，特別在行政權(quán)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域，正當(dāng)?shù)男姓绦騺?lái)保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。正當(dāng)程序要求政府保持中立，接受程序法律結(jié)果的法律主體對(duì)法律程序具有平等的參與權(quán)，包括知情權(quán)和辯護(hù)權(quán)。程序具有自治性和人道性，程序的公開(kāi)、透明性。
我們知道強(qiáng)遷之前，行政裁決是必經(jīng)程序，而由于我國(guó)實(shí)際的行政裁決其實(shí)際操作和有關(guān)立法意圖都發(fā)生了偏差，失去了作為裁判員的公正性，致使目前的強(qiáng)遷前的第一條戰(zhàn)線(xiàn)行政裁決就陷入了被多方詬病的惡性環(huán)節(jié)，成為拆遷當(dāng)事人攻擊的靶子。
房屋拆遷管理作為地方政府的組成部門(mén)之一，其人、財(cái)、物等各項(xiàng)關(guān)系均掌握在當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)的手中。而一旦有權(quán)力的干預(yù)，尤其是部分政府首長(zhǎng)在經(jīng)營(yíng)城市，一把手在搞拆遷，那么房屋拆遷管理部門(mén)就難以依法管理。筆者作為本市的一名土地征收和動(dòng)拆遷領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)律師，有過(guò)很多類(lèi)似的經(jīng)歷、例子。很多時(shí)候是政府的強(qiáng)力推動(dòng)使得強(qiáng)制拆遷往往僅是走程序，絕大多數(shù)強(qiáng)制拆遷的發(fā)生，依賴(lài)于政府的公權(quán)力，而多年來(lái)有些地方政府為達(dá)到迅速拆遷的目的，強(qiáng)力推動(dòng)強(qiáng)制拆遷，使得本來(lái)就很少的強(qiáng)拆規(guī)定，沒(méi)有得到有效執(zhí)行。
（二）公證問(wèn)題
1993年12月1日司法部發(fā)布的《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》，對(duì)特殊房屋在拆遷前的現(xiàn)狀公證作了嚴(yán)格的程序規(guī)定。
在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)拆遷房屋進(jìn)行證據(jù)保全公證。房屋拆遷證據(jù)保全公證是指在房屋拆遷之前，公證機(jī)關(guān)對(duì)房屋及附屬物的現(xiàn)狀依法采取勘測(cè)、拍照或攝像等保全措施，以確保其真實(shí)性和證明力的活動(dòng)?！斗课莶疬w證據(jù)保全公證細(xì)則》第3條規(guī)定：“房屋拆遷證據(jù)保全公證適用于拆除依法代管的房屋，代管人是房屋主管部門(mén)的；拆除有產(chǎn)權(quán)糾紛的房屋，在房屋拆遷主管部門(mén)公布的規(guī)定期限內(nèi)糾紛未解決的；拆除設(shè)有抵押權(quán)的房屋實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，抵押權(quán)人和抵押人在房屋拆遷主管部門(mén)公布的規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不成抵押協(xié)議的?！?/span>
原先在強(qiáng)制拆遷時(shí)，一般是組織街道辦事處，被拆遷人單位代表到現(xiàn)場(chǎng)作為強(qiáng)制拆遷證明人，并由公證部門(mén)對(duì)被拆遷房屋及房屋內(nèi)物品進(jìn)行公證。在行政強(qiáng)制拆遷中，政府機(jī)關(guān)往往把公證處當(dāng)成政府所屬的一個(gè)職能部門(mén)，這種做法是錯(cuò)誤的。誠(chéng)然，公證處作為國(guó)家的法定證明機(jī)關(guān)，應(yīng)支持政府工作，相互配合，搞好強(qiáng)制拆遷工作，有義務(wù)向群眾宣傳拆遷方面的法律政策，運(yùn)用法律知識(shí)協(xié)助做好被拆遷人及其家屬的思想工作，盡可能動(dòng)員被拆遷人配合拆遷，調(diào)和被拆遷人與政府之間的對(duì)立情緒，溝通、融洽百姓與政府之間的關(guān)系，化解矛盾，使被拆遷人了解黨和政府對(duì)城市建設(shè)的重視，對(duì)人民群眾的關(guān)心和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的法律依據(jù)。但公證機(jī)關(guān)介入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的本職工作是如何搞好被拆遷房屋的保全證據(jù)公正，有著一整套嚴(yán)格的操作程序，應(yīng)堅(jiān)持其獨(dú)立性原則。由于房屋拆除后，房屋及房屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)狀況都無(wú)法確定，如果發(fā)生爭(zhēng)議、訴訟等將無(wú)據(jù)可查，依據(jù)條例之規(guī)定，對(duì)被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行證據(jù)保全公證，在房屋被拆遷前，依法采取測(cè)繪、拍照或攝像、登記造冊(cè)等保全措施，對(duì)即將被拆遷的房屋、附屬物、房屋內(nèi)存財(cái)物及現(xiàn)場(chǎng)狀況進(jìn)行全面、客觀的記錄，確保其真實(shí)性、證明力，行使其監(jiān)督權(quán)，搞好保全公證工作，真正起到預(yù)防糾紛的作用。但筆者在處理相關(guān)動(dòng)遷矛盾訴訟和信訪(fǎng)化解的過(guò)程中，看到了很多公證文書(shū)令人啼笑皆非。有時(shí)候即在政府下達(dá)行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)前，被拆遷房屋的證據(jù)保全公證就辦好了。筆者近期辦理的一個(gè)案件是2007年強(qiáng)遷，但是公證文書(shū)卻是2006年已經(jīng)辦理完畢了，這種情況完全脫離了實(shí)際。沒(méi)有取得行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)前，在被拆遷人的強(qiáng)烈抵觸情緒之下，諸如房屋的測(cè)繪，屋內(nèi)財(cái)物的清點(diǎn)等工作無(wú)法操作，可在實(shí)踐中，為了強(qiáng)遷而進(jìn)行的走過(guò)場(chǎng)的公證舉不勝舉。
（三）公正問(wèn)題
政府雖是人民利益的代表，但它畢竟是一個(gè)由人集合而成的機(jī)關(guān)，也具有“經(jīng)濟(jì)人”的行為特征，有自己的利益。政府是人民的代表，如果少數(shù)基層政府與民爭(zhēng)利，極易引發(fā)尖銳的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定。
由于我國(guó)現(xiàn)行拆遷矛盾都必須先經(jīng)行政主管部門(mén)裁決，而有關(guān)部門(mén)從某種意義上講，與開(kāi)發(fā)商有著密不可分的關(guān)系，由于政府對(duì)于房地產(chǎn)作為地方支柱產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)思想，負(fù)責(zé)處理拆遷爭(zhēng)議的部門(mén)更是商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主管部門(mén)，拆遷管理部門(mén)及相關(guān)政府職能部門(mén)很難做到公正處理雙方爭(zhēng)議。
同時(shí)，土地征用和房屋征收的前提問(wèn)題，即征與不征、拆與不拆的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)是該問(wèn)題的決定主體，被征收人不僅沒(méi)有決定權(quán)，而且參與權(quán)和知情權(quán)也很弱，因此單單由公權(quán)單方面決定介入私權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)），國(guó)家公權(quán)與私權(quán)沒(méi)有理順，公權(quán)成為制度下侵犯私權(quán)的元兇，公權(quán)與私權(quán)界限分不明是問(wèn)題的主要根源。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，實(shí)行財(cái)政分灶吃飯的國(guó)家機(jī)關(guān)、公益事業(yè)單位、公用企業(yè)都有各自的公法上的利益和私法上的利益，而且這兩種利益又日益交融滲透。這些單位按照要求應(yīng)該各司其職、各負(fù)其責(zé)，既分工明確又互相制約。但是如果有些部門(mén)越俎代庖，“熱心”過(guò)度的行為使強(qiáng)制部門(mén)難免受到不相關(guān)因素的干擾。兼有運(yùn)動(dòng)員、裁判員雙重身份的各級(jí)土地行政主管部門(mén)、各級(jí)人民政府成了自己案件的法官，這就難以保證各級(jí)土地行政主管部門(mén)、各級(jí)人民政府能平等、客觀、公正地對(duì)待被征收的弱勢(shì)群體。
（四）司法救濟(jì)問(wèn)題
處理被強(qiáng)遷人的抗?fàn)帲绻f(shuō)假話(huà)，則可以說(shuō)人民法院為城市建設(shè)保駕護(hù)航；如果說(shuō)真話(huà)，筆者的觀點(diǎn)是目前多數(shù)人民法院沒(méi)有履行其最后一道防線(xiàn)守護(hù)者的職責(zé)，天平已經(jīng)不再公正。由于法院地位獨(dú)立無(wú)保障，法院在審理案件過(guò)程中容易受到各種力量的干預(yù)，所以法院不愿意插手房屋征收的事情，立案難、人為壓低行政訴訟審級(jí)，侵害行政相對(duì)人的訴訟權(quán)益，審判活動(dòng)或者裁判活動(dòng)缺乏公正性，諸如此類(lèi)事例舉不勝舉。同時(shí)又因?yàn)榉ㄔ旱南麡O處理缺乏有效的外部制約和監(jiān)督，這就進(jìn)一步限制了法院介入城市房屋征收糾紛的處理，并進(jìn)而影響司法訴訟的積極性和有效性。
發(fā)生沖突后，強(qiáng)制拆遷中居民利益受損后，不是選擇司法救濟(jì)，而是大規(guī)模上訪(fǎng)，甚至發(fā)生自焚等極端手段。司法是社會(huì)矛盾的最后一道防線(xiàn)，為什么居民直接越過(guò)這道防線(xiàn)，尋求不達(dá)目的誓不罷休的上訪(fǎng)呢?這不得不令我們反思：司法救濟(jì)問(wèn)題出在哪里?筆者作為土地征收和動(dòng)拆遷領(lǐng)域的職業(yè)律師，看到了很多類(lèi)似通過(guò)法律訴訟一審、二審后，或者根本就沒(méi)有采取法律途徑，而是直接選擇上訪(fǎng)，并且是越級(jí)上訪(fǎng)，目前這一趨勢(shì)也引起了相關(guān)部門(mén)的重視。筆者認(rèn)為，一方面拆遷成為政府行為后，民事糾紛轉(zhuǎn)化為行政糾紛，如果居民不滿(mǎn)拆遷補(bǔ)償安置尋求司法救濟(jì)，就要告政府，而法院又受制于政府，難以體現(xiàn)公平。另一方面目前我國(guó)行政訴訟法也決定了居民不可能從法院得到他想要的結(jié)果。公民起訴的目的是得到合理的補(bǔ)償，然而法院審理行政案件只能審查具體行政行為的合法性，而對(duì)具體行政行為適當(dāng)性則不予審查，即使法院認(rèn)為拆遷行政裁決或行政強(qiáng)制不合法也只作出撤銷(xiāo)判決，補(bǔ)償安置爭(zhēng)議仍需回到作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理，公民即使勝訴也難以得到理想的結(jié)果。只能說(shuō)多年來(lái)，司法救濟(jì)的渠道不暢通。
（五）法律缺陷問(wèn)題
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，拆遷也成為了城市發(fā)展的一道風(fēng)景線(xiàn)。然而我們時(shí)?？梢钥吹绞帜谩稇椃ā泛汀段餀?quán)法》的被征收人常常抵不過(guò)手持《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的征收隊(duì)伍。從法理上講，上位法應(yīng)該優(yōu)于下位法，它的適用規(guī)則應(yīng)當(dāng)能夠解決《征收條例》與《憲法》、《物權(quán)法》之間的沖突才是，但我們經(jīng)?？吹降氖欠蛇\(yùn)作在這里的缺失。這種缺失有它深層的原因，而制度構(gòu)建的不當(dāng)與缺陷則是最根本的問(wèn)題。
部分地方政府的征收引發(fā)的糾紛系地方政府無(wú)視法律規(guī)范或者無(wú)法律依據(jù)進(jìn)行，依仗行政強(qiáng)權(quán)蠻干導(dǎo)致。有些地方無(wú)視法律，或者是立法滯后導(dǎo)致無(wú)法可依或者現(xiàn)行法律不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展而沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行調(diào)整所致。當(dāng)然沒(méi)有法律可依，自然不行；而有“惡法”可依更加不行，效力等級(jí)較高的“惡法”更是禍患無(wú)窮，即便是進(jìn)入司法救濟(jì)程序中也能夠自圓其說(shuō)，“有理有據(jù)”。
在征收主體上的模糊。很多地方征收時(shí)，既成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮、各職能部門(mén)參加的征收指揮部，又成立了由原拆遷公司人員包裝后的“征收事務(wù)所”，到底誰(shuí)是征收的主體?政府到底扮演什么角色?有的地方的征收辦公室，看上去是一個(gè)行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)，搖身一變馬上又變成為直接的征收人，一套班子，兩塊牌子。主體的不確定，使得征收性質(zhì)變得模糊，征收行為是基于公共利益的政府征收還是商業(yè)用途征地也定性不清，這是導(dǎo)致征收矛盾的潛在根源。
2004年以后，本來(lái)應(yīng)該是政府主導(dǎo)下維護(hù)群眾利益的問(wèn)題沒(méi)有解決好。很多地方用土地儲(chǔ)備的方式，拆了老百姓的房子，然后用“招拍掛”方式賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，有的甚至賣(mài)給開(kāi)發(fā)商了仍然由政府組織強(qiáng)拆。而在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《行政強(qiáng)制法》公布實(shí)施以前，有關(guān)強(qiáng)遷的立法基本空白或者說(shuō)存在缺失，令人遺憾。
（六）民眾參與缺失問(wèn)題
2011年前，在城市土地征收、舊城改造的制定、實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，缺乏社會(huì)公眾尤其是被征收人的參與機(jī)制。居民知悉自己居住的地域被納入舊城區(qū)范圍，往往是在政府已經(jīng)著手實(shí)施拆遷的《告居民書(shū)》上，雖然現(xiàn)在相關(guān)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《行政許可法》等均規(guī)定了應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證、公示，或者以各種其他方式征求利益相關(guān)人的意見(jiàn)。但是這種所謂的民眾參與基本是走過(guò)場(chǎng)。當(dāng)然上海在2005年之后，提出了《陽(yáng)光動(dòng)遷》的口號(hào)，這兩年開(kāi)始實(shí)行舊城更新改造前征詢(xún)制度，開(kāi)展兩輪征詢(xún)，全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)的公開(kāi)各種拆遷補(bǔ)償安置信息，增加了部分被征收居民的參與權(quán)和知情權(quán)。
四、建立和完善我國(guó)城市房屋征收中強(qiáng)制執(zhí)行制度的建議
西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，只有當(dāng)預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本時(shí)，一個(gè)社會(huì)才能改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖，一項(xiàng)制度安排才會(huì)被創(chuàng)新；制度變遷，無(wú)論是誘致性的，還是強(qiáng)制性的，其發(fā)生的根本原因都在于制度變遷的主體（個(gè)人、群體或者國(guó)家、政府）可以從新的制度安排中獲得更大的效用。關(guān)于建立和完善我國(guó)城市房屋征收中強(qiáng)制執(zhí)行制度，筆者有如下的淺見(jiàn)。
（一）加大構(gòu)建專(zhuān)門(mén)立法模式力度
因中國(guó)相關(guān)立法滯后，致使當(dāng)土地征收出現(xiàn)新問(wèn)題時(shí)，法律無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能。土地征收強(qiáng)制執(zhí)行成為中國(guó)社會(huì)難以處理的熱點(diǎn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該加快立法進(jìn)程，對(duì)現(xiàn)有土地征收強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)，特別是《行政強(qiáng)制法》進(jìn)行補(bǔ)充和完善。建議可參照國(guó)外的土地征收強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，將可以被中國(guó)借鑒和使用的規(guī)定引入國(guó)內(nèi)的征地強(qiáng)制執(zhí)行政策中，嚴(yán)格規(guī)范土地征收強(qiáng)制執(zhí)行行為，保障被征收人的合法權(quán)益。立法中必須規(guī)范土地征收強(qiáng)制執(zhí)行程序，建立征收強(qiáng)制執(zhí)行方案聽(tīng)證、審批制度，征收程序民主決策制度，征收強(qiáng)制執(zhí)行爭(zhēng)議司法救濟(jì)制度等程序制度。關(guān)鍵是要賦予被征收人參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以便使公民的合法權(quán)益得到更加充分的保護(hù)。
新出臺(tái)的《征收條例》第二十八條規(guī)定：被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在過(guò)去，我們往往看到的是行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)企業(yè)來(lái)搬遷。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，過(guò)程很不規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致強(qiáng)制搬遷過(guò)程中不斷出現(xiàn)惡性事件。該條例實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)只能到法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，制度設(shè)計(jì)者希望通過(guò)司法程序的設(shè)置來(lái)保障群眾合法權(quán)益，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
通過(guò)法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行是個(gè)進(jìn)步，但是，在征收過(guò)程中，當(dāng)被征收人的最后救濟(jì)途徑僅剩下行政訴訟之時(shí)，當(dāng)他把最終期望都寄托在程序上時(shí)，如何排除政府對(duì)司法的不當(dāng)影響，保證司法獨(dú)立，將直接影響征收補(bǔ)償?shù)墓Y(jié)果。因此，保證司法獨(dú)立和公正，是決定該項(xiàng)制度實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。鑒于此，筆者認(rèn)為，如果能在其他立法上配套地對(duì)此類(lèi)行政訴訟的管轄層級(jí)進(jìn)行特別規(guī)定，并且在此類(lèi)行政訴訟中引入第三方作為審判決策因素來(lái)制衡審判，則可以更好地防止政府一手遮天的現(xiàn)象。
筆者認(rèn)為現(xiàn)在的時(shí)機(jī)是迫在眉睫了，我們必須加強(qiáng)土地征收制度的立法工作。首先，進(jìn)一步完善房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行的法律體系，對(duì)一些矛盾及有漏洞的地方及時(shí)進(jìn)行修訂。其次，改變多部門(mén)各自立法的模式，建立統(tǒng)一的中性立法機(jī)構(gòu)，避免職能部門(mén)立法時(shí)的自我利益傾向，最大限度地體現(xiàn)法律的內(nèi)外協(xié)調(diào)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、全局性、公正性和公開(kāi)性。最后，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護(hù)原則。將公權(quán)的行使嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi)，防止其任意擴(kuò)張侵犯私權(quán)領(lǐng)域。
（二）加大被征收人知情和參與權(quán)利
正當(dāng)法律程序是公民權(quán)利的保障，甚至是公民權(quán)利本身。因?yàn)椤肮怖妗焙汀肮a(bǔ)償”都是不確定用語(yǔ)，誰(shuí)來(lái)判定和怎樣判定“公共利益”和“公正補(bǔ)償”，可能比如何界定“公共利益”和“公正補(bǔ)償”更重要、更有意義?！恫疬w條例》之所以導(dǎo)致無(wú)數(shù)濫用權(quán)、侵權(quán)事件，很重要的原因就是沒(méi)有確定公眾，特別是被拆遷人對(duì)拆遷決定和補(bǔ)償決定的參與程序，以及拆遷決策、過(guò)程、結(jié)果的公開(kāi)程序，甚至賦予開(kāi)發(fā)商以拆遷主體的地位，賦予政府主管部門(mén)以決定、裁決和裁決執(zhí)行的三重主體地位?，F(xiàn)在，《征收條例》規(guī)定了征收人規(guī)劃、規(guī)劃應(yīng)廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)、征收補(bǔ)償應(yīng)公布，舊城區(qū)改建如為多數(shù)被征收人異議要舉行聽(tīng)證會(huì)等程序，這些規(guī)定無(wú)疑體現(xiàn)了對(duì)公民實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的雙重尊重。
根據(jù)上海市高級(jí)人民法院關(guān)于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》施行前已取得房屋拆遷許可證項(xiàng)目所涉案件有關(guān)審判、執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)第十五條：“受理法院在審查中，應(yīng)與被申請(qǐng)人進(jìn)行談話(huà)，詢(xún)問(wèn)其被拆遷房屋居住情況、對(duì)所涉拆遷行政裁決有無(wú)異議等，必要時(shí)可組織聽(tīng)證。”
《征收條例》明確了被征收人多數(shù)決定、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、被征收人選定房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議也可以提起行政訴訟等，賦予被征收人參與權(quán)、表決權(quán)和復(fù)議訴訟的權(quán)利，這是一個(gè)很明顯的進(jìn)步。
《征收條例》規(guī)定，房屋征收和補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)的原則。同時(shí)還規(guī)定，指定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。政府促進(jìn)公眾參與是公眾保護(hù)自我權(quán)益的需要。政府基于公共利益的需要，可以強(qiáng)制實(shí)行拆遷，是一種合法地侵犯?jìng)€(gè)人利益的行為。拆遷范圍內(nèi)的公眾作為城市房屋征收的犧牲者，有權(quán)知道自己讓渡權(quán)利的對(duì)象，并作出是否讓渡的決定及請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利。政府促進(jìn)公眾參與是監(jiān)理服務(wù)型政府的需要。建立服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苄驼姆较颍匾囊豁?xiàng)內(nèi)容就是政府的施政目標(biāo)必須征得服務(wù)對(duì)象及公眾的同意。政府的行政職權(quán)畢竟來(lái)源于公眾權(quán)利的讓與，政府促進(jìn)公眾參與以向公眾提供信息服務(wù)，并組織相關(guān)聽(tīng)證為主要方式。拆遷聽(tīng)證作為政府在作出直接涉及公眾或公民利益的征收決策時(shí)，聽(tīng)取利害關(guān)系人、社會(huì)各方及有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。政府通過(guò)舉行征收聽(tīng)證促進(jìn)公眾參與，一來(lái)保證公眾的知情權(quán)、陳述權(quán)及申辯權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，二來(lái)協(xié)調(diào)解決征收中的糾紛，三來(lái)保證征收行為的公平、公正和公開(kāi)，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使城市房屋征收切實(shí)體現(xiàn)以人為本，符合廣大人民群眾的切身利益，符合公共利益的需要。
（三）加大對(duì)于征收的監(jiān)督和救濟(jì)
筆者所提出的監(jiān)督包含了政府內(nèi)部監(jiān)督和外界對(duì)政府的監(jiān)督兩部分。政府內(nèi)部監(jiān)督即設(shè)立城市房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行決策終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，以增強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行決策者的責(zé)任意識(shí)，從根本上保證強(qiáng)制執(zhí)行制度的可持續(xù)發(fā)展，真正體現(xiàn)誠(chéng)信為本、取信于民的人本執(zhí)政理念。可喜的是這點(diǎn)在新實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》中有一定的體現(xiàn)。建立城市房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行管理工作目標(biāo)責(zé)任制和征收強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)任追究制度，各級(jí)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，加大對(duì)濫用職權(quán)強(qiáng)制拆遷來(lái)侵害群眾利益案件的查處力度。外界對(duì)政府的監(jiān)督即指對(duì)城市房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行制度的監(jiān)督除了政府內(nèi)部的制約制劑外，還包括黨委、人大、社會(huì)輿論等多種形式的監(jiān)督。
（四）加大居民共享舊城改造收益
世界上最牛的“釘子戶(hù)”或許在日本。因?yàn)榫用癫豢习徇w，日本東京成田國(guó)際機(jī)場(chǎng)1號(hào)跑道拖延十幾年才完成，2號(hào)跑道無(wú)法修到規(guī)定長(zhǎng)度因而屢發(fā)起降險(xiǎn)情，3號(hào)跑道至今還在圖紙上不能動(dòng)工。成田機(jī)場(chǎng)是無(wú)法提供夜間起降服務(wù)的，因?yàn)楦鶕?jù)和機(jī)場(chǎng)內(nèi)幾戶(hù)居民的協(xié)議，夜間禁止起降，以免影響到這幾個(gè)“釘子戶(hù)”的休息。
或許舉日本的例子并不那么恰當(dāng)，但是筆者想要表達(dá)的是舊城往往處于城市中心，土地升值劇烈。居民是城市生活的主體，對(duì)地區(qū)文化的養(yǎng)成、區(qū)位土地升值具有最為重大的貢獻(xiàn)。在整體性搬遷的模式中，應(yīng)該充分考慮“與居民共享舊城改造收益”的政策，通過(guò)適當(dāng)途徑將土地出讓金收益返還給被拆遷居民，使他們分享城市發(fā)展的成果。這樣宗旨的落實(shí)也會(huì)很大程度上降低城市房屋征收中強(qiáng)制執(zhí)行的數(shù)量。
（五）加大強(qiáng)制執(zhí)行的程序和問(wèn)責(zé)制度
《征收條例》廢除行政強(qiáng)制執(zhí)行在拆遷中的適用，更加規(guī)范拆遷行政主管機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制中的各種行為，對(duì)加大和明確行政強(qiáng)制的法律責(zé)任、追究機(jī)制均具有重大進(jìn)步意義。
監(jiān)察部、國(guó)土資源部、住房部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦前段時(shí)間通報(bào)了6起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件調(diào)查處理情況，即2011年9月9日最高人民法院在其官方網(wǎng)站發(fā)布《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，通知指出，必須慎用強(qiáng)制手段，凡在執(zhí)行過(guò)程中遇到當(dāng)事人以自殺相威脅等極端行為、可能造成人身傷害等惡性事件的，一般應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或者首先要確保當(dāng)事人及相關(guān)人員的人身安全。并要求明確責(zé)任，嚴(yán)肅追究違法失職行為。凡是因工作失誤、執(zhí)法不規(guī)范或者濫用強(qiáng)制手段、隨意動(dòng)用法院警力實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行導(dǎo)致矛盾激化，造成人員傷亡或財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失等惡性后果以及引發(fā)大規(guī)模群體性事件，或者對(duì)重大信息隱瞞不報(bào)、歪曲事實(shí)，造成影響社會(huì)穩(wěn)定等負(fù)面效果持續(xù)擴(kuò)大的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)法院領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任，并予以曝光通報(bào)。
違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷是任何時(shí)候、任何情況下都不能觸碰的紅線(xiàn)，要求對(duì)違法強(qiáng)拆典型案件進(jìn)行通報(bào)和公開(kāi)曝光。對(duì)連續(xù)發(fā)生違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷案件的地區(qū)，將追究上一級(jí)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任?；蛟S在惡性事件發(fā)生后，在血的教訓(xùn)發(fā)生后，相關(guān)部門(mén)才能靜下來(lái)考慮某一個(gè)制度上的缺陷，但是生命是無(wú)法重來(lái)的，血的教訓(xùn)背后是多少無(wú)奈和悲痛，值得人們深思……●
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