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資產(chǎn)出租系所有權人有償讓渡資產(chǎn)一定期間使用權的法律行為，是國有企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)的常見方式，亦是保證國有資產(chǎn)增值的重要手段。目前，我國并未就國有企業(yè)資產(chǎn)出租專門出臺相關的法律法規(guī)，實踐中就國有資產(chǎn)出租之租金的確定、承租人的選擇、交易方式的選擇以及租期的確定等并未形成統(tǒng)一的意見。為了規(guī)范國有資產(chǎn)的出租行為，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，各地政府國資監(jiān)管部門根據(jù)本地區(qū)實際情況陸續(xù)出臺的一些有關國有資產(chǎn)出租的規(guī)范性文件。本文主要結(jié)合上海市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2021年4月30日發(fā)布的《關于規(guī)范市國資委監(jiān)管企業(yè)房屋出租管理的指導意見》探討國有企業(yè)資產(chǎn)出租的合規(guī)問題。
一、國有企業(yè)資產(chǎn)出租相關規(guī)定
就國有企業(yè)資產(chǎn)出租，除了《中華人民共和國民法典》第十四章就租賃合同的內(nèi)容、租賃期限、租賃用途、承租人的優(yōu)先購買權、租賃物的保管和維修、租金的支付、租賃物的轉(zhuǎn)租以及租賃物的轉(zhuǎn)讓等進行了一般性的規(guī)定外，目前《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等并未明確就國有企業(yè)資產(chǎn)出租進行專門具體的規(guī)定。但多個地方國資監(jiān)管部門為了提高國有資產(chǎn)運營效益促進國有資產(chǎn)保值增值，陸續(xù)印發(fā)了一系列的規(guī)范性文件，以規(guī)范地方國有企業(yè)的資產(chǎn)出租。
例如，北京市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會分別于2013年1月、2018年10月發(fā)布了《關于規(guī)范國有企業(yè)房屋出租管理工作的意見》和《關于進一步規(guī)范市屬國有企業(yè)京內(nèi)土地房屋資產(chǎn)處置和房屋出租對外合作經(jīng)營管理的通知》；天津市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2019年10月發(fā)布了《關于進一步規(guī)范市屬國有企業(yè)房產(chǎn)土地出租工作的若干規(guī)定（試行）的通知》；廣州市人民政府辦公廳于2017年6月發(fā)布了《關于規(guī)范我市國有企業(yè)物業(yè)出租管理的指導意見》；青島市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2008年5月發(fā)布了《青島市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)出租管理辦法》；廈門市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2018年4月發(fā)布了《關于規(guī)范國有企業(yè)資產(chǎn)出租管理的指導意見》等等。
2021年4月29日，上海市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《關于規(guī)范市國資委監(jiān)管企業(yè)房屋出租管理的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），進一步強化落實監(jiān)管企業(yè)房屋出租管理主體責任，建立健全房屋出租管理制度，規(guī)范房屋出租工作流程，提升房屋資產(chǎn)管理水平。
二、國有企業(yè)資產(chǎn)出租前的合規(guī)要點
國有企業(yè)資產(chǎn)出租由于不涉及資產(chǎn)所有權的轉(zhuǎn)讓，在實踐中，其決策流程、轉(zhuǎn)讓價格、租金的確定等均未引起國資監(jiān)管部門足夠的重視，這也間接導致了國有資產(chǎn)的出租相關的規(guī)范不完善。此次《指導意見》的出臺，對規(guī)范上海市國有企業(yè)名下的房屋租賃行為有著重大的指導意義，響應了國有企業(yè)合規(guī)化經(jīng)營管理要求。下文主要結(jié)合《指導意見》的相關規(guī)定對國有企業(yè)資產(chǎn)房屋出租前的合規(guī)要求進行闡述：
1.決策流程
根據(jù)《指導意見》第五條的規(guī)定，重大房屋出租事項應提交監(jiān)管企業(yè)或其授權的子公司決策審批，并納入企業(yè)“三重一大”事項，履行集體決策程，一般房屋出租事項由出租企業(yè)按其制度自行決策。因此，國有企業(yè)應當依據(jù)租賃價格、租賃面積、租賃期限等要素，制定重大和一般房屋出租事項劃分標準以及相關的決策機制，保證房屋出租決策流程的合規(guī)性。
2.承租人的選擇
從選擇承租人的方式上看，根據(jù)《指導意見》第七條的規(guī)定，房屋出租應當遵循公平、公開、公正的原則，租賃信息應通過產(chǎn)權交易機構、公共媒體等渠道等專業(yè)平臺公開選擇承租人；從承租人的條件上看，根據(jù)《指導意見》第八條的規(guī)定，出租企業(yè)應認真審查承租人的財務狀況、經(jīng)營狀況和信用情況等信息，擇優(yōu)選取資信可靠、履約能力強的承租人。
需要注意的是，《指導意見》鼓勵國有企業(yè)公開選擇財務狀況良好、資信履約能力較強的承租人進行出租，但這并不國有企業(yè)可以隨意設置競爭的歧視性條件，排除其他承租人競爭，這有違公開競爭的原則，反而會導致招租的不公允，以及承租人選擇的不最優(yōu)，直接損害國有企業(yè)的利益。那么，這是否意味著國有企業(yè)招租就不能設置競爭條件呢？
筆者認為，《指導意見》中僅規(guī)定了國有企業(yè)一般不能設置競爭的歧視性條件，但并不意味著不能設置競爭條件，一般的競爭條件并不會違背公開公正招租的要求，反而能促進招租的則優(yōu)化。根據(jù)《指導意見》的要求，國有房屋出租，統(tǒng)籌考慮企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、房屋經(jīng)營業(yè)態(tài)、承租人履約能力等因素，擇優(yōu)選取承租人，因此國有企業(yè)在招租時可以對承租人的履約能力以及經(jīng)營方向等方面設置一定的競爭條件。
3.租金的確定
根據(jù)《指導意見》第六條的規(guī)定，租金底價應在市場估價或詢價、或者委托專業(yè)機構評估的基礎上，綜合考慮市場供需及資產(chǎn)實際情況等因素合理確定。從以上的規(guī)定可以看出，《指導意見》要求租金的確定應當是市場公允價格，可以通過市場估價或詢價、或者委托專業(yè)機構評估等方式確定。
根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》第六條、第二十二條的規(guī)定，國有企業(yè)將整體資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)租賃給非國有單位的，應當對相關資產(chǎn)進行評估，當交易價格低于評估結(jié)果的90%時，應當暫停交易，在獲得原經(jīng)濟行為批準機構同意后方可繼續(xù)交易。
因此，筆者認為，在國有企業(yè)將房屋出租給非國有單位時，應當委托專業(yè)機構進行評估，并不僅僅是通過市場估價或詢價；租金的底價不應低于評估價格，可以結(jié)合市場估價或詢價綜合確定。此外，根據(jù)《指導意見》第六條及第九條的要求，國有企業(yè)在出租房屋時還應當根據(jù)租賃期限，合理約定租金調(diào)整機制，設置租金遞增幅度，在出租期限內(nèi)依據(jù)市場行情、供需關系等因素合理調(diào)整租金水平。
4. 租賃方式
根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，國有企業(yè)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、增資和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等一般需在產(chǎn)權交易機構公開進行，這是國有企業(yè)資產(chǎn)交易應當遵守的基本合規(guī)要求。那么，國有企業(yè)資產(chǎn)租賃，是否需要進場交易呢？
根據(jù)《指導意見》第七條的規(guī)定，租賃信息應通過產(chǎn)權交易機構、公共媒體等渠道公開發(fā)布，重大房屋出租事項鼓勵通過產(chǎn)權交易機構等專業(yè)平臺公開選擇承租人。
由上可見，《指導意見》并沒有強制國有企業(yè)必須在產(chǎn)權交易機構公開選擇承租人，只是要求通過公開的渠道進行招租，并鼓勵通過產(chǎn)權交易機構進行重大房屋出租事項。
5.租賃期限的要求
《指導意見》并未明確規(guī)定租賃期限的限制要求，僅在第五條規(guī)定，單次出租期限超過五年的出租行為應按重大房屋出租事項履行決策程序。因此可以看出，一般的出租的租期不超五年，確需超過五年的，需要按重大房屋出租事項履行決策程序，但最長亦不應超過《中華人民共和國民法典》第七百零五條規(guī)定的最長租期二十年的規(guī)定。
6.租賃合同的簽署和備案
根據(jù)《指導意見》第八條的規(guī)定，出租企業(yè)應與承租方簽訂書面租賃合同，并統(tǒng)一上報監(jiān)管企業(yè)備案。租賃合同生效后不得隨意變更，因特殊情況確需變更的，應由出租行為原決策機構審議。
7.租賃保證金
租賃保證金一般是指在租賃合同當中約定的承租人繳納一定數(shù)額的保證金，用于保證承租人不履行支付租金的義務、損害租賃標的物或者違反合同義務時，出租人可以該金錢優(yōu)先受償，以保證出租人的權益不受損害。
目前我國法律和相關法規(guī)并未就國有企業(yè)資產(chǎn)出租的保證金的金額進行明確的約定。實踐中，一般不超過三個月。例如東莞市房管局官方網(wǎng)站于2018年5月30日發(fā)布的《東莞市房產(chǎn)管理局關于征求 〈東莞市(非住宅)房屋租賃合同(征求意見稿)〉、〈東莞市(住宅)房屋租賃合同(征求意見稿)〉的社會公眾意見的公告》中，就要求房屋租賃保證金不得超過三個月租金數(shù)額。
筆者認為，租賃保證金屬于出租人和承租人雙方意思自治的范疇，應由租賃雙方根據(jù)具體情況予以協(xié)商處理。
三、國有企業(yè)資產(chǎn)出租后的合規(guī)要點
1.承租人的轉(zhuǎn)租權
在承租人租賃國有資產(chǎn)后，承租人是否可以轉(zhuǎn)租？根據(jù)《指導意見》第十條的規(guī)定，出租房屋一般不得擅自轉(zhuǎn)租，特殊情況確需轉(zhuǎn)租的，應在租賃合同中提前約定，未事先約定的，需將轉(zhuǎn)租合同內(nèi)容提交出租行為原決策機構審議通過后方可轉(zhuǎn)租?！睹穹ǖ洹返谄甙僖皇鶙l亦規(guī)定，承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人。
因此，承租人是否能予以轉(zhuǎn)租，屬于雙方雙方意思自治的范疇，在租賃合同未約定的情況下，未經(jīng)出租人決策機構審議通過，承租人不得轉(zhuǎn)租。
2.承租人的優(yōu)先承租權
根據(jù)民法典第七百三十四條的規(guī)定，租賃期限屆滿，房屋承租人享有以同等條件優(yōu)先承租的權利。上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所有限公司于2021年4月30日發(fā)布的《上海市國資國企不動產(chǎn)租賃業(yè)務操作細則（試行）》第二十條規(guī)定，涉及優(yōu)先承租權情形的，出租方應在信息發(fā)布申請時披露相關信息，優(yōu)先承租權人應在招租公告期內(nèi)向聯(lián)交所遞交承租申請并行使優(yōu)先承租權。那么，在租賃期限屆滿后，國有企業(yè)作為出租方是否還需要公開招租？公開招租是否侵犯承租人的優(yōu)先承租權？
筆者認為，在租賃期限屆滿后，國有企業(yè)與承租人的租賃關系終止，相當于國有企業(yè)重新對標的物進行招租，因此，國有企業(yè)還需要重新通過公開招租的方式進行租賃，但應履行通知承租人義務，承租人可以“同等條件”享有優(yōu)先承租權。那么承租人的優(yōu)先承租權如何行使？如承租人未參加競標是否意味著放棄優(yōu)先承租權？承租人參加了競標，但又未中標，是否意味著喪失了優(yōu)先承租權。
在劉華與重慶第二機床廠有限責任公司房屋租賃合同糾紛案（（2019）渝05民終418號）中，法院認為承租人收到通知后，沒有參加競標，減少了競爭，其在競標中若表示要在某一價位優(yōu)先承租，則其他競標人可能繼續(xù)競價；承租人未參加競標的情況下，主張任意選擇他人中標價行使優(yōu)先承租權，將侵犯其他競標人繼續(xù)競價的權利，同時侵犯招標人獲得最高收益的權利；因此，優(yōu)先承租權人自己未參加競標的，其優(yōu)先承租權喪失。
在重慶美陸視光學眼鏡有限公司與重慶市第五人民醫(yī)院房屋租賃合同糾紛案（（2019）渝05民終2672號）中，法院認為優(yōu)先承租權作為一種約定權利，其權利來源于租賃雙方的合同約定，不得超越簽約雙方于合同簽訂時的合理預期，承租人的優(yōu)先承租權應以“同等條件”為前提，承租人參與了投標、競標，但并未中標，故未達到同等條件，其主張對涉案房屋享有優(yōu)先承租權無依據(jù)。
筆者認為，優(yōu)先承租權應以“同等條件”為前提，如承租人未參加投標、競標以及參加投標未中標，并不會喪失優(yōu)先承租權。因為，承租人并未明確放棄或者以其行為表示放棄優(yōu)先承租權，如果承租人未參加投標、競標以及參加投標未中標視為放棄優(yōu)先承租權，那么本質(zhì)上就否認了承租人的法定優(yōu)先承租權。那么，如何保證國有企業(yè)的公開招租要求，又滿足承租人的優(yōu)先承租權呢？
筆者建議，第一、可以設置優(yōu)先承租權的合理行使期限，比如，在租賃合同中約定，在租賃期限屆滿后，出租人通過公開招租的方式進行招租，在新承租人中標后一定期限內(nèi)未行使優(yōu)先承租權的，視為承租人放棄，同時約定國有企業(yè)與新承租人的租賃合同附條件生效（待承租人喪失或放棄優(yōu)先承租權時生效），如果承租人選擇行使優(yōu)先購買權，新承租人仍可以競價，直到確定最終承租人為止；第二、也可以通過產(chǎn)權交易機構競價系統(tǒng)設置匹配的方式進行，國有企業(yè)通過產(chǎn)權交易機構進行網(wǎng)絡公開招標，新的承租人可以在通過電子競價系統(tǒng)進行競價，同時原承租人可以通過電子競價系統(tǒng)選擇是否匹配最高的報價，如原承租人選擇匹配，新承租人還可以繼續(xù)競價，直到確定最終承租人為止。這樣就既可以保證國有企業(yè)招租的要求，同時還滿足了原承租人的優(yōu)先承租權。
3.承租人的優(yōu)先購買權
民法典第七百二十六條規(guī)定，出租人出賣租賃房屋的，應當在出賣之前的合理期限內(nèi)通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購買的權利。出租人履行通知義務后，承租人在十五日內(nèi)未明確表示購買的，視為承租人放棄優(yōu)先購買權。
根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》的相關規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應當在依法設立的產(chǎn)權交易場所公開進行。那么在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時勢必會與承租人的優(yōu)先購買權相沖突，在國資委發(fā)布的規(guī)章層面，未見專門就國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中涉及到租賃情況處理方式的規(guī)定，在地方性的產(chǎn)權交易機構交易規(guī)則中，雖有不同程度涉及到對“租賃”情況的相關要求，僅僅要求對是否存在“優(yōu)先購買權”予以披露，并未涉及承租人優(yōu)先購買權實質(zhì)性交易問題。例如，在《上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所有限公司物權交易操作指引》第六條規(guī)定，標的資產(chǎn)涉及相關主體優(yōu)先購買權的，轉(zhuǎn)讓方應當按照法律法規(guī)的要求通知具有優(yōu)先購買權的相關主體，并提供轉(zhuǎn)讓方依法履行相關義務的證明文件；第十五條規(guī)定，物權交易涉及優(yōu)先購買權人不放棄行使優(yōu)先購買權的，優(yōu)先購買權人應按照信息披露公告要求行權。那么，承租人行使優(yōu)先購買權是否必須“進場交易”？是否必須遵循國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓“競價方式”？
筆者認為，在相關法律法規(guī)未明確規(guī)定以及租賃合同未明確約定的情況下，承租人行使優(yōu)先購買權非必須進場交易。在中靜實業(yè)（集團）有限公司訴上海電力實業(yè)有限公司等股權轉(zhuǎn)讓糾紛案（(2014)滬二中民四(商)終字第1566號）中，法院認為雖然國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓應當進產(chǎn)權交易所進行公開交易，但因產(chǎn)權交易所并不具有判斷交易一方是否喪失優(yōu)先購買權這類法律事項的權利，在法律無明文規(guī)定且股東未明示放棄優(yōu)先購買權的情況下，享有優(yōu)先購買權的股東未進場交易，并不能根據(jù)交易所自行制定的“未進場則視為放棄優(yōu)先購買權”的交易規(guī)則，得出其優(yōu)先購買權已經(jīng)喪失的結(jié)論。由此也可以推斷，既然承租人行使優(yōu)先購買權不需要“進場交易”，那么更不需要遵循國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓“競價方式”，與其他競買者進行競價。那么，還需要解決的問題是，既然承租人不需要進場交易，如何保障他競標人繼續(xù)競價的權利，該問題在上文中承租人的優(yōu)先承租權中已經(jīng)有闡述，在此不再重復。
四、建議和總結(jié)
《指導意見》對國有企業(yè)房屋租賃行為進行了明確的規(guī)范，就其他資產(chǎn)，如土地、設備等財產(chǎn)的出租尚未作明確規(guī)定，考慮到國有企業(yè)保證國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失的經(jīng)營目標，在進行其他財產(chǎn)租賃時，建議國有企業(yè)參照《指導意見》的口徑制定相關的交易制度。同時，在重大資產(chǎn)租賃時，建議在租賃合同中就承租人的行權方式、時間和條件等進行明確的約定，以減少承租人因行使優(yōu)先承租權和優(yōu)先購買權導致的糾紛，從而保障國有資產(chǎn)有效流轉(zhuǎn)和保值增值。
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