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司法改革或可設立特區(qū)
日期：2008-12-02 作者：殷俊 陶衛(wèi)華 閱讀：1,971次
目前的司法改革措施大多停留在工作機制層面上，深層次的體制改革尚未展開
1979年4月27日下午，位于福州路209號的上海市中級人民法院五樓大禮堂里，200多個座位座無虛席。他們中間有頭發(fā)蒼白的老法官，有婦聯(lián)和共青團的代表，也有許多通過“門路”搞到旁聽證的市民。這里正在進行上海市人民檢察院分院起訴陳永勝涉嫌妨害管理秩序罪的公開審判。
這是十年“文革”之后全中國第一次公開庭審。擔任起訴人的是市檢察分院的馬震，前一年通過的1978年憲法剛剛恢復了人民檢察院的“身份”。而擔任辯護人的李國機雖然20多年前就是律師，但是因為律師職業(yè)沒有正式恢復，對他的描述只能是“文化大革命前做過律師的??征得被告同意后擔任辯護人”。
此時，同樣在50年代當過律師，后來又當了20多年右派的張思之正在北京垂楊柳中學當語文老師。不久，他接到了上級通知，回到了律師隊伍，接下的第一件案子就是為李作鵬辯護。如果說上海的“公開審理第一案”影響只及于上海，那么一年后開始、面向全國直播的公開審理“林彪、四人幫反革命集團”案，就給全國民眾帶來了極大的震撼。
改革最好的環(huán)境是80年代初
《望東方周刊》：為什么在審判“林彪、四人幫反革命集團”案時，會要求律師來為他們辯護？
張思之：經(jīng)歷了那么多年的社會動蕩，可以說是人心思治。以前“四人幫”是砸爛公檢法、搞批斗，現(xiàn)在讓他們接受法律審判，安排公開審判，安排律師進行辯護，就是要向社會發(fā)出法治恢復的信號。也就是在那時，《律師條例》首先頒布了。
當時的黨和國家領導人鄧小平、葉劍英、彭真等，都是希望政府從無法無天的狀態(tài)轉變?yōu)橐粋€有法可依的狀態(tài)，他們也懂得，司法工作，要讓真正懂的人去搞，不能外行領導內(nèi)行。
《望東方周刊》：應該說我們司法改革的起點非常低，80年代初改革的氛圍如何？
陳衛(wèi)東（中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主任）：我認為我們改革最好的環(huán)境是80年代初。一批老干部從“文革”中走出來，深深知道沒有法律、無法無天給他們帶來的災難，所以法治之心非常熱切。那時候真是崇尚法治民主最好的時候，從整個社會到中央領導都深切感受到這些問題，推進法治決心很大。當時中央出了個64號文件，里面就明確提出“行政機關不能干預司法”，文件寫得非常好。
從1979年制定《刑法》、《刑事訴訟法》，到1987年《民法通則》頒布，再到1989年《行政訴訟法》確立，一套基本的司法體系在當時得以建立。
然后到了90年代中后期，經(jīng)濟體制改革進入一個非常活躍、發(fā)展的時期。巨大的經(jīng)濟發(fā)展推動了司法的改革。尤其是1997年以后，也就是十五大以后，我們的司法改革迎來了10年的黃金期。
深層次的體制改革尚待展開
1988年8月25日，浙江省溫州市蒼南縣電影院，本來是電影熒幕的地方掛起了巨大的國徽，而舞臺上三足鼎立地擺放了三排桌椅，臺下則坐滿了1000多名旁聽者，新中國第一起“民告官”案件在這里開庭。
原告是蒼南縣捧艚鎮(zhèn)農(nóng)民包鄭照一家。1987年7月4日，縣人民政府組織人員，強制拆除了包家三層樓房中被認為“有礙防汛”的部分。包鄭照和他的兒子包松村不服，向法院提起訴訟。此時中國還沒有行政訴訟法，包家的訴訟兩次被退回，幾經(jīng)曲折后浙江省高院指定溫州市中院審理此案，蒼南縣縣長黃德余作為被告的代表出庭應訴，原被告雙方都請了律師。
這場在電影院里進行的庭審從早上開始，一直持續(xù)到晚上10點多，僅僅雙方代理人宣讀代理詞就用了幾個小時。而整個庭審過程中最引人注目的鏡頭發(fā)生在最后時刻：審判長宣布閉庭后，黃德余穿過人群，來到原告席前，向一直抱著水煙袋的包鄭照伸出了手，片刻猶豫之后，兩人的手握在了一起。
雖然這起訴訟以原告敗訴告終，但是僅僅三個月后，全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，對行政權合法性的審查正式成為法院的權力。
《望東方周刊》：《行政訴訟法》在行政立法中能夠走在最前頭，出臺至今已經(jīng)近20年了，但是其實施情況并不令人滿意。如何讓司法權在約束行政權方面起到更大的作用？
張千帆（北京大學法學院教授）：法律本身固然有不能令人滿意的地方，譬如受案范圍過窄、國家賠償標準太低等等，但更多的還是實踐和實施的問題。如果我們可以在實踐過程中真正落實目前已有的規(guī)定，那么中國法治將發(fā)生巨大的進步。之所以落實不好，當然體制要承擔很大的責任，但是這里的“體制”不僅是指司法體制，更重要的是政治體制和執(zhí)政模式。
《望東方周刊》：從1997年開始長達10年的改革黃金期，司法改革的其他成就主要體現(xiàn)在哪些方面？
陳衛(wèi)東：1997年9月黨的十五大正式確立“依法治國”的基本方略，并提出建設社會主義法治國家的目標。司法改革由此進入制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新的全面發(fā)展階段。
這一階段從法律法規(guī)的構建來說，突破性的進展包括1996年刑事訴訟法的再修改、2004年人權保障入憲和2007年死刑復核權的收回，尤其死刑復核權回收，這是中國法治建設有里程碑意義的一步。
總體來說，這些年改革應該說有很大成就，我們的一套司法機構建立起來并運轉有序，從上到下層級式的司法制度也全面建立，法律體系、規(guī)章規(guī)范也基本完善，“無法可依”的局面不再。此外執(zhí)法隊伍得到相當?shù)娜藛T補充，組織隊伍素質(zhì)大大提高，也培養(yǎng)了很多后備司法人員，我們的司法運作也逐漸走向公開、透明。
但是改革到現(xiàn)在，同樣有很大問題，最根本的問題是司法改革需要一種宏觀的、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。然而，正如最高人民法院去年底所做的一份內(nèi)部司法改革報告中指出的那樣，目前的司法改革措施大多停留在工作機制層面上，深層次的體制改革尚未展開。
整個國家的法治水平將司法考試的水平局限住了
2002年3月20日上午，北京大學法學院的碩士生王方（化名）六點多就起來了，坐了一個多小時的車后，他來到了北京市育英學校。在這里，他將參加中國歷史上第一次國家統(tǒng)一司法考試。
考試前一天晚上，他和家里通了電話，軍人出身的父親用高亢的嗓音說：“好好考！看你的了！”
“看你的了！”這句話并不僅僅是一句普通的勉勵。在父親說這句話的時候，王方如果要進法院，還需要經(jīng)過法院系統(tǒng)自設的初任考試。不過關于設立一個統(tǒng)一的司法職業(yè)資格考試的提議已經(jīng)擺上日程，2001年夏天開始，中國進行了司法體制上最具深遠意義的一次改革。
這一年6月30日，九屆全國人大常委會第22次會議通過關于修改《法官法》的決定和關于修改《檢察官法》的決定，規(guī)定初任法官、檢察官必須從通過國家統(tǒng)一司法考試的人員中擇優(yōu)選取。2001年10月31日，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合發(fā)布公告，頒布《國家司法考試實施辦法(試行)》，自2002年1月1日起施行。同年12月29日，九屆全國人大常委會第25次會議通過關于修改《律師法》的決定，規(guī)定取得律師資格應當通過國家統(tǒng)一司法考試。
統(tǒng)一司法考試開展七年來，累計有近200萬人報考，培養(yǎng)了數(shù)十萬名合格的法律人。
《望東方周刊》：司法職業(yè)化是近十年來司法改革的一個重點，其代表舉措之一是統(tǒng)一司法考試，你認為十年來這方面的改革是否令人滿意？
張千帆：統(tǒng)一司法考試總的來說是一種進步，至少不論是誰都要通過考試才能做法官和律師。這對于保證整個司法隊伍的職業(yè)素質(zhì)是十分必要的。當然，司法考試存在不少問題，譬如題目太偏，考試知識太零碎等，但是這些問題未必是考試本身所能解決的。美國各州的司法考試也考得很細，但是考的知識面還是很大很廣。這是因為他們的判例法已經(jīng)形成了一個非常完備的體系，所以題目所涉及的法律知識可以很重要也很實在。在很大程度上，整個國家的法治水平將司法考試的水平局限住了。
王建勛（中國政法大學法學院副教授）：一方面，司法職業(yè)化取得了一定的成就，培養(yǎng)了一大批具備法律素養(yǎng)的法律人。另一方面來看司法職業(yè)化的程度遠遠不夠，到中西部一些縣級乃至市級法院去看看，就會發(fā)現(xiàn)還有許多沒有受過正規(guī)教育的法官在從業(yè)，甚至退伍軍人進法院的情形也還存在。這是改革中的難題，只能逐步地去解決。
目前一些真正具有法學知識的人進不了法院，因為相當多的職位被一些并不具備法律知識和法律理想的人占據(jù)著。換句話說，真正有志于從事司法行業(yè)的人并不能實現(xiàn)自己的夢想。這是一個司法管理體制的問題。
動一子全盤皆活
2008年7月17日，北京市第一中級人民法院，被稱為“中國證券業(yè)死刑第一人”的楊彥明第二次被宣判死刑。但是楊當庭表示將再次上訴，這個案件又將進入二審程序。
楊彥明原為中國銀河證券有限責任公司北京望京西園營業(yè)部總經(jīng)理，因涉嫌貪污于2004年被逮捕起訴，2005年12月13日，市一中院一審判決楊彥明貪污7000多萬元、挪用公款2500余萬元，判處死刑。
一審宣判后，楊提起上訴，北京市高級人民法院公開審理了此案。庭審過程中出現(xiàn)了兩件“奇事”，一是公訴方經(jīng)過認真核對，主動減少了認定楊貪污的數(shù)額，二是楊只對指控自己貪污6850萬元一項指控不服，但是對6000多萬元的去向一直表現(xiàn)“糊涂”。2007年5月9日北京高院認為一審判決部分事實不清、證據(jù)不足，將案件發(fā)回重審。
“如果不是刑事司法改革，也許他就活不到今天了?！币晃宦蓭熢u價說。楊的“運氣”確實不錯，他的案件趕上了刑事司法改革一系列重大舉措的出臺：
2005年12月，最高人民法院發(fā)出通知，要求自2006年1月1日起，對案件重要事實和證據(jù)問題提出上訴的死刑第二審案件，一律開庭審理；2006年7月1日起，對所有死刑第二審案件實行開庭審理。
2006年底，最高人民法院發(fā)出通知：最高人民法院2007年1月1日起統(tǒng)一行使死刑核準權，結束了部分死刑案件核準權下放26年的歷史。
《望東方周刊》：收回死刑核準權的現(xiàn)實作用到底有多大，如何才能根本上杜絕冤案的發(fā)生？
陳衛(wèi)東：這一舉措的意義毋庸諱言，當時我就比喻說這是動一子全盤皆活。但是保證冤案不再出現(xiàn)是一個非常復雜的問題，僅憑最高人民法院的復核是遠遠不夠的。我個人主張將來死刑案件要實行三審終審、強制上訴。就死刑復核而言，也要規(guī)定必須提訊被告人、必須聽取辯護人意見的基本要求。
王建勛：提高審判的質(zhì)量，首要的問題還不在于業(yè)務素質(zhì)是否達到水準，而是能否有合理的分工。中國許多民眾天生有一種依賴或者迷信中央的情結，因此假定更高級的法院就會更加謹慎或者知識水平更高，這都是不一定的。美國許多巡回法院的法官，水平和聲望不比最高法院的大法官差，關鍵是他們能夠做到獨立。
司法權呈現(xiàn)出的地方化、功利化、行政化現(xiàn)象
2007年11月20日，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭在清鎮(zhèn)市紅楓湖畔揭牌成立，這也是全國首家環(huán)保法庭。此后，無錫、昆明等地中院也陸續(xù)設立了環(huán)保法庭。湖北、北京等地也出現(xiàn)了設立環(huán)保法庭的呼聲。
設立環(huán)保法庭，只是許多地方法院進行的改革嘗試的一例，其他的例子還有：2001年， 廈門思明區(qū)法院率先推出“法槌改革”，推出了“宣誓改革”，要求證人作證時手按《憲法》宣誓。2005年，福建寧德兩級法院要求“判前說理”，等等。
《望東方周刊》：對于現(xiàn)在一些地方法院的改革嘗試，應該如何看待？
張千帆：就像市場經(jīng)濟改革一樣，有些制度性改革完全可以放手讓地方先行，中央坐觀成效，成功的模式應該在全國推廣。過去30年的成功之路就是這么“摸著石頭”走過來的。中國不少地方官員都有很好的改革創(chuàng)意，如果中央大膽放開，在司法改革等領域形成一個全國性的制度競爭“市場”，那么我們同樣可以“摸著石頭”順利完成體制改革。
陳衛(wèi)東：在此之前很長一段時間內(nèi)，全國各地基層司法部門改革的熱情很高，學界關于司法改革的文章也非常多，全國一派改革的繁榮景象。雖然我們說它無序，說它不合法，因為它突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，但是它有效，所以對我們的司法制度推動很大。
比如，面對日益增多的審判案件和審判力量有限的矛盾，全國很多地方推出了普通程序簡易審判，如少年司法審判，地方針對未成年人的特點，推動了很多圓桌式的帶有親情味道的審判；再比如社區(qū)矯正等。這些改革嘗試，真的很有效。
但是現(xiàn)在不同了，不允許地方輕易嘗試，試點都必須報批。下面不讓動，上面改革力度又很小，甚至在往回縮，我們還如何搞司法改革？
《望東方周刊》：基于目前的現(xiàn)實，展望未來，當下最緊要的改革內(nèi)容是什么？
陳衛(wèi)東：現(xiàn)在矛盾都集中在體制改革深水區(qū)。目前而言，司法權呈現(xiàn)出的地方化、功利化、行政化問題，嚴重違背了司法獨立和司法公正原則。我的看法，今后的改革，首先要繼續(xù)推進人民法院改革，優(yōu)化法院內(nèi)部職權配置。明確上級法院和下級法院之間是審級監(jiān)督關系而非行政領導關系。深化執(zhí)行改革，進一步落實執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權的分離。
其次，厘清公檢法三機關的關系，形成一個規(guī)范有序、運轉協(xié)調(diào)、公正高效的司法機制。進一步明確公安機關和檢察機關的職能，提高公安機關破案偵查的能力和強化檢察機關的公訴職能，消除公安機關和檢察院對法院的不當干預。
第三，規(guī)范司法程序，建立控審分離、控辯平等對抗的司法運行模式。只有控審分離、控辯平等對抗才能使民眾相信司法職權的行使嚴格遵守法定程序、獨立公正地行使，使民眾獲得對司法的認同，并維護法官在訴訟中的中立地位和程序上的公正公開，從而避免其他權力的干預，解決司法權行使主體的泛化問題和部門之間的利益糾葛、利益沖突。
最后，明晰司法機關在整個國家權力機構中的作用和定位，確保司法獨立和公正。遵循將司法權的行使與行政事務相分離的原則，從體制上保證司法權在行使過程中處于一種超脫、公允和中立的地位。
張千帆：我個人認為可以建立司法特區(qū)，不妨就某些政治脫敏而社會關注的領域進行試驗。譬如我們可以看看目前哪些問題難以通過正常的司法途徑加以解決，也許是《勞動合同法》的實施問題，也許是城市拆遷或農(nóng)村土地征收的補償問題，也許是拖欠農(nóng)民工的工資問題或農(nóng)村環(huán)境污染問題等等，把這些問題交給一個獨立于地方權力結構的法院處理，采用更符合法治要求的審判模式并配備更有效的執(zhí)行制度，看看司法形象是否有所改觀。
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